Бюлетин за ниски данъци ISSN 1313 - 0544

Алтернативен бюджет с ниски данъци 2009

Автор: Георги Ангелов / 11.12.2008
Оцени тази статия:

Въведение

За шести пореден път подготвяме алтернативен бюджет с ниски данъци и това все повече се превръща в традиция. Въпреки критиките към държавните бюджети от всякакви посоки, на практика алтернативният бюджет остава единствената цялостна алтернатива за публичните финанси, представяна в страната.

С шести алтернативен бюджет на практика вече сме изготвили повече проекти за държавни бюджети от настоящото правителство (за което сегашният бюджет е четвърти). Отбелязваме, че в годините, в които правителството заимства идеи от алтернативния бюджет, резултатите винаги са били позитивни - повече приходи в бюджета, по-малко облагане на икономиката, по-висок икономически растеж, по-висока заетост и доходи. Надяваме се, че тези позитивни резултати ще стимулират и следващи бюджетни реформи.

Резюме

Основното различие между алтернативния държавен бюджет и проекта за бюджет на правителството е насочеността на антикризисната политика. Докато правителството смята да похарчи повече пари в един определен отрасъл /строителство/, нашата цел е държавата да харчи по-малко, а вместо това да намали рязко облагането на икономиката и данъкоплатците и по този начин да стимулира икономическата активност. Вместо спиране на реформите, алтернативният бюджет залага на повече реформи, с които да се адресират рисковете от кризата.

В алтернативния бюджет се залага рязко намаляване на облагането - под формата на по-ниски осигуровки (10% вместо сегашните 33.7%), по-ниско квазиданъчно бреме (такси и др.под. държавни вземания), премахване на данък дивидент (който сега е 5%) и намаление на данъка върху едноличните търговци (на 10% при 15% сега). По този начин значителен ресурс ще остане в ръцете на данъкоплатците, ще се намалят и ставките на облагане, което ще стимулира икономиката.

Това рязко намаляване на облагането трябва да се съпровожда и от дълбоки реформи в разходната част на бюджета и публичните политики. Сред основните реформи са пенсионната, здравната, образователната, административната, както и много други, свързани с по-ефективно използване на държавните ресурси. Възможни са големи крачки в посока на по-високо качество на публичните финанси.

В алтернативния бюджет се залагат повече буфери срещу кризата, тъй като нейното успешно преодоляване е важно за дългосрочното развитие на икономиката. Като цяло, алтернативният бюджет намалява приходите и разходите на държавата с около 5 милиарда лева или 7% от БВП, разтоварвайки и стимулирайки икономиката.

Основните ефекти от алтернативния бюджет са свързани с по-голяма устойчивост на кризата, по-голяма конкурентност на износа, по-голяма инвестиционна привлекателност, повече инвестиции и спестявания, повече възможности за увеличаване на заетостта, ръст на нетните доходи, намаляване на сивата икономика.

Основни цели, подход и различие от проектобюджета на правителството

Алтернативният държавен бюджет за 2009 година си поставя няколко основни цели:

  • Намаляване на негативните ефекти от световната финансова криза
  • Насърчаване на инвестициите и спестяванията
  • Облекчаване на пазара на труда
  • Увеличаване на конкурентността на икономиката

Подходът, чрез който горните цели могат да се постигнат, включва:

  • По-малко, но по-ефективни държавни разходи
  • Рязко намаляване на данъчно-осигурителното и квазиданъчното бреме
  • Поддържане на макроикономическа стабилност

Основното различие между алтернативния държавен бюджет и проекта за бюджет на правителството е насочеността на антикризисната политика. Докато правителството смята да похарчи повече пари в един определен отрасъл /строителство/, нашата цел е държавата да харчи по-малко, а вместо това да намали рязко облагането на икономиката и данъкоплатците и по този начин да стимулира икономическата активност.

Докато правителството смята да замрази данъчно-осигурителната реформа с аргумента, че има заплаха от криза, ние смятаме, че точно поради тази причина трябва да се ускори реформата. Икономиката се насърчава не със спиране на реформите, а с тяхното ускоряване.

Данъчна реформа

Основните насоки на данъчната реформа остават както и досега - намаляване на ставките до нива, които стимулират стопанството и обезсърчават сивата икономика, неутралност на данъчното облагане и насърчаване на инвестициите.

Основните предложения за 2009 година са:

  • 10% осигурителни вноски (33.7% сега)‏
  • Рязко намаляване на квазиданъчното бреме (държавни такси и др.под.)‏
  • 10% данък за едноличните търговци (ЕТ)‏
  • Премахване на данъка върху дивидентите

След успешното въвеждане на 10% корпоративен и подоходен данък - при което приходите в бюджета се увеличават въпреки много по-ниската данъчна ставка, а икономиката реагира позитивно - е време да се премине и към следващата реформа. Въвеждането на 10% осигурителни вноски ще намали сериозно облагането на труда като по този начин едновременно ще доведе до увеличаване на нетните доходи на работещите и до намаляване на разходите за труд на работодателите. Това ще направи компаниите по-конкурентни и ще улесни приспособяването към по-тежките условия на международните пазари.

Квазиданъчното бреме - под формата на различни административни и ведомствени такси, винетки и пр. - също може да се намали рязко. За много административни услуги плащаните такси са много по-високи от разходите за извършването на съответната услуга, което на практика представлява скрито данъчно облагане, което дестимулира предприемачите и изземва доход без подобно облагане да е гласувано в парламента. Например, в Дания регистрацията на нова компания е безплатно докато в България струва стотици левове. Това не бива да продължава.

Премахването на данъка върху дивидентите и намаляването на данъка върху едноличните търговци до 10% ще премахне изкривяванията в системата на облагане и ще направи облагането неутрално и еднакво - 10% за всички доходи.

Пенсионна реформа

Основната цел на пенсионната реформа е преминаване към капиталонатрупваща пенсионна система - т.е. такава, която натрупва спестявания, които служат за изплащане на пенсиите. Сегашната пенсионна система, която се крепи на обещания за отпускане на пенсия в бъдеще, но която не натрупва резерви, е неустойчива в дългосрочен план.

Конкретните предложения за реформа:

  • Цялата осигурителна вноска от 10% влиза в избран от осигурения пенсионен фонд
  • Пенсиите на сегашните пенсионери се финансират изцяло от държавния бюджет
  • Увеличение на пенсиите и дългосрочна устойчивост на системата чрез натрупване на средства (5 млн.сребърни сметки)‏

Основната идея е всеки осигурен да внася 10% осигурителна вноска в избран от него пенсионен фонд. Пенсионният фонд инвестира парите в сравнително консервативен портфейл, което води до увеличаване на парите от натрупаната доходност, лихви, дивиденти. При пенсиониране на съответния човек от натрупаната в неговата лична пенсионна сметка сума се изплаща пенсията му.

Пенсиите на досегашните пенсионери се изплащат от държавния бюджет, а чрез по-активна политика може да се достигне до тяхното увеличаване. Приходите от приватизация, концесии, излишъци могат да се насочат към личните пенсионни сметки на всички работещи и пенсионери (5 милиона "сребърни" сметки) вместо да се прави един централизиран "сребърен" фонд. Чрез тези индивидуални сребърни сметки може да се постигне по-бързо натрупване на средства, както и увеличаване на пенсиите на сегашните пенсионери.

Здравна реформа

Основните моменти в предлаганата здравна реформа:

  • Избор и конкуренция - всеки сам решава в кой фонд да внася здравните си вноски
  • Държавата определя стандартен пакет от здравни услуги, финансирани от фондовете и финансира здравните вноски на пенсионери, деца, безработни, бедни
  • Пазарно договаряне между здравни каси, болници, лекари
  • Стимули за ефективност и по-добро финансиране на системата

Предлаганият модел преодолява сегашните проблеми, породени от монопола на Националната здравно-осигурителна каса - включително едностранното определяне на цените, липса на реално договаряне на платци с доставчици на здравни услуги, непазарно финансиране на здравните услуги, липса на стимули за ефективност и пр. Осигурените ще имат избор къде да се осигуряват и също ще могат да оказват пазарен натиск върху системата - избирайки по-качествено обслужване, избягвайки неефективните фондове с големи административни разходи.

Висше образование

Един от големите държавни разходи /около 1% от БВП/ е свързан с финансирането на висшето образование и науката. Ефективността на това финансиране не е достатъчно висока, което трябва да се промени (въпреки че парламентът отхвърли през 2007 година реформата във висшето образование).

Основните промени:

  • Автономия на университетите - сами да определят таксите си и броя на студентите
  • Конкуренция за привличане на студенти (вкл. привличане на чужди университети в България)‏
  • Отпускане на стипендии и кредити на студентите, а не на субсидии за университетите
  • Наука - финансиране на проектен принцип вместо субсидии за учреждения

Университетите в момента изцяло зависят от държавно финансиране като почти не могат да влияят върху неговия размер. Държавата определя както държавната субсидия за всеки студент, така и броя на самите студенти по университети, както и таксите, които заплащат студентите. На практика, университетите не се конкурират помежду си с качество и условия за студентите, а се конкурират кой ще получи повече финансиране от бюджета. Сегашната "конкуренция" не води до позитивни резултати.

Държавата трябва да промени системата на финансиране като започна да отпуска стипендии и кредити на студентите вместо да дава парите пряко на университетите. Имайки стипендия/кредит студентите ще избират свободно къде да учат, а университетите ще се конкурират за тях - ще ги привличат с по-добри условия, по-високо качество, по-голяма успеваемост на пазара на труда. В същото време, изследванията показват, че ако част от финансирането на студентите е под формата на дългосрочен кредит, те имат по-силен стимул да учат (а тези, които са в университета без сериозни намерения да учат, ще имат стимул да си променят намеренията или да не постъпват в университет).

При подобна система на финансиране и при по-голяма автономия за университетите постепенно ще се постигне по-добро финансиране на висшето образование, особено в по-добрите специалности и университети - а по-некачествените ще имат стимул да се подобрят или ще отпаднат постепенно.

Намаляване на заетите в държавния сектор

Ограничаването на заетите в държавния сектор все още трудно се случва, въпреки известно раздвижване, особено в 1-2 сектора (например, отбрана). В множество структури заетостта е значително по-висока от необходимата и възможната, а има и ведомства, чиито функции вече са изчерпани и могат да бъдат закрити и/или слети с други структури.

През 2009 година смятаме, че могат да се направят няколко стъпки по отношение заетостта на държавния сектор:

  • 10% намаляване на щатните бройки
  • 20-25% ръст на заплатите
  • заплащане според резултатите

Намалението на щатните бройки може да се извърши постепенно и най-вече там където ефективността е най-ниска. Намаляването на броя на заетите заедно с намаляването на осигурителната тежест дава възможност за по-значително увеличаване на нетните заплати, без това да тежи в повече на държавния бюджет. В същото време, въвеждането на системи за заплащане според резултатите може да осигури допълнителни средства за стимулиране на служителите с по-високи отговорности, по-добри резултати от работата.

Би трябвало да се премахне сегашната разлика в заплащането между служителите, управляващи еврофондове и служителите, управляващи националния бюджет. Заплащането трябва да зависи повече от индивидуалните отговорности и постижения, отколкото от формално разделение, което дискриминира управляващите националните фискални ресурси.

Други разходни реформи

Има и други важни реформи за повишаване на ефективността на бюджетните разходи, включително:

  • Програмно бюджетиране в чист вид

Въпреки че формално вече всички министерство прилагат програмно бюджетиране, все още някои съществени моменти от него не са въведени. Две от най-важните са свързани с аргументацията и обосновката на програмите преди тяхното започване, както и с последващата оценка на изпълнението им. Като краен резултат би трябвало да се получи система, при която се финансират само добре обосновани програми и проекти, а след завършване на годината се прави оценка и неефективните се закриват. Целият процес на програмно бюджетиране би трябвало да се отвори повече към публиката чрез по-голяма прозрачност на всички етапи от бюджетната процедура.

  • Ограничаване на разходите за издръжка до нивото от 2008 година, вкл. намаляване на броя на учрежденията и администрациите

Заедно с намаляване броя на заетите в бюджетния сектор и увеличаване на средното заплащане би трябвало да се върви към намаляване на разходите за издръжка - или поне задържането им до нивото от предходната година.

  • Намаляване на субсидиите с една трета

Субсидирането на губещи държавни компании и отрасли отнема твърде големи ресурси от икономиката и на практика вреди, тъй като поддържа икономическата неефективност, а в същото време намалява стимулите за реформи и динамика в съответните предприятия.

Субсидирането по европейски програми и с европейски средства не може да се спре, а и то не тежи на националния бюджет. Субсидиите от местния бюджет, обаче, задължително трябва да се намаляват, за да се освобождават ресурси за насърчаване на по-ефективната част от икономиката.

  • Армията - финансиране на покупки на техника чрез продажби на недвижима собственост

Армията е вероятно най-големият собственик на недвижими имоти в България - земи, почивни станции, хотели, сгради, резиденции и т.н. Само освободените от армията имоти са оценени на около половин милиард лева, а освобождаването на имоти продължава и ще продължи години наред. По-голяма активност в продажбите на тези имоти може да осигури значителни средства за превъоръжаване, без това да тежи на данъкоплатците. Настъпващата криза може да затрудни продажбите на имоти, но това ще доведе само до временно отлагане, а не до невъзможност да се осигури финансиране по този начин.

  • Железниците - повишаване на ефективността, привличане на външно финансиране

Железниците са един от последните държавни мастодонти, които за съжаление през последното десетилетие продължават да страдат от проблемите, от които страдаше цялата икономика преди десетилетие - ниска ефективност, зависимост от държавни субсидии и инвестиции, политически назначения. В същото време, частни компании агресивно инвестират и бързо отнемат пазарен дял в товарните превози.

Железниците би трябвало да работят по програма за увеличаване на ефективността, повече инвестиции и увеличаване на конкурентността. Държавната компания за товарни превози може да се приватизира /преди частните компании да са отнели изцяло пазарния й дял/ и с получените средства да се инвестира в потенциално най-важните линии. Нещо подобно може да се направи с недвижимите имоти на железниците. Допълнителни инвестиции могат да се осигурят от частни инвеститори, кредити, еврофондовете.

  • Финансиране на инфраструктура чрез частни инвестиции или кредитен ресурс на пазарен принцип

Голяма част от инфраструктурата в България е държавна собственост - докато в други страни частни инвеститори строят и управляват летища, пристанища, магистрали и др.под. Привличането на частни инвеститори в инфраструктурата ще даде възможност за насочване на оскъдните бюджетни ресурси към тези проекти, които не могат да се финансират на пазарен принцип. По този начин ще се увеличава по-бързо качеството на инфраструктурата с по-малка тежест за държавния бюджет.

Буфери срещу кризата

Основно "качество" на сегашната криза е голямата несигурност за това колко ще продължи, колко ще е тежка, в каква степен ще засегне България и съответно как ще се отрази на българската икономика. Тази несигурност води съответно и до съответните рискове за приходите в държавния бюджет. За да се адресират тези рискове са необходими буфери в бюджета, които да го направят по-стабилен и устойчив.

Смятаме, че следните буфери могат да осигурят необходимата стабилност:

  • По-голям резерв в бюджета - общо 600 милиона лева
  • Спестяване на 5% от всички бюджетни разходи
  • Бюджетен излишък от 3% от БВП
  • Набелязване на неприоритетни разходи, които могат да се ограничат

Буферите не бива да се харчат ако икономиката и приходите в бюджета се развиват много по-зле от прогнозираното в бюджета - просто защото в тази ситуация бюджетът няма да има достатъчно пари, за да ги финансира. Ако икономиката се развива добре, тогава ще има достатъчно средства, за да се освободят буферите.

Алтернативен бюджет - в числа

Алтернативният държавен бюджет ще осигури значително намаляване на преразпределението през държавата и съответно би оставил повече ресурс в икономиката и данъкоплатците. Общо около 5.2 милиарда лева по-малко са приходите и разходите на алтернативния бюджет за 2009 година в сравнение с правителствения вариант.

Като дял от БВП намалението е с около 7% от БВП. По този начин преразпределението през бюджета, измерено през приходите, би достигнало 33.3% от БВП (ако не включваме фондовете на ЕС).

  • Приходи: 27.4 милиарда лева (32.6 в правителствения проект)‏
  • Разходи: 25.2 милиарда лева (30.4 в правителствения проект)‏
  • Дял от БВП:

- приходи: 37.3% от БВП с ЕС (44.3% в правителствения)‏; 33.3% от БВП без ЕС

- разходи: 34.3% (41.3% в правителствения)‏

Алтернативен и правителствен бюджет: сравнение на приходите

 

2009

2009

промяна

млн. лв.

МС

алтернативен

Общо приходи

32 556.2

27 430.8

-15.7%

 Данъчни приходи

25 703.1

20 677.7

-19.6%

  Преки данъци

10 921.1

5 629.0

-48.5%

   Корпоративни данъци

2 617.0

2 717.0

3.8%

   Данък върху доходите на физическите лица

2 326.5

2 912.0

25.2%

   Приходи на социалното и здравното осигуряване

5 977.6

0.0

-100.0%

    Осигурителни вноски за ДОО

4 328.6

0.0

-100.0%

    Здравноосигурителни вноски

1 649.0

0.0

-100.0%

  Косвени данъци

13 795.8

14 062.5

1.9%

   ДДС

9 320.5

9 320.5

0.0%

   Акцизи

4 260.3

4 500.0

5.6%

   Мита и митнически такси

215.0

242.0

12.6%

  Други данъци

986.2

986.2

0.0%

 Неданъчни приходи

3 842.8

3 742.8

-2.6%

 Помощи

3 010.3

3 010.3

0.0%

Алтернативен и правителствен бюджет: сравнение на разходите

 

2009

2009

промяна

 

МС

алтернативен

  Общо разходи и Вноска в общия бюджет на ЕС

30 361.9

25 233.2

-16.9%

  Общо разходи

29 430.1

24 301.4

-17.4%

   Общо нелихвени разходи

27 903.6

22 971.4

-17.7%

   Текущи нелихвени разходи

22 711.6

19 563.4

-13.9%

    Заплати и стипендии

4 349.1

4 367.6

0.4%

    Осигурителни вноски

1 102.2

0.0

-100.0%

    Издръжка

5 407.0

4 062.6

-24.9%

    Субсидии - общо

1 828.8

1 074.3

-41.3%

       Субсидии

1 579.3

1 074.3

-32.0%

       Субсидии за осъществяване на болнична помощ

231.4

0.0

-100.0%

    Социално осигуряване и грижи  

10 024.5

10 058.9

0.3%

       Пенсии

6 530.3

6 530.3

0.0%

    Текущи трансфери, обезщетения и помощи за домакинствата

1 746.3

1 586.3

-9.2%

       Здравноосигурителни плащания

1 747.9

1 942.3

11.1%

   Дълготрайни активи

5 192.0

3 407.9

-34.4%

   Резерв за непредвидени и неотложни разходи

889.8

730.0

-18.0%

        - за структурни реформи и за фискална устойчивост

500.0

600.0

20.0%

        - бюджет

299.8

60.0

-80.0%

        - за бедствия

90.0

70.0

-22.2%

 Лихви

636.7

600.0

-5.8%

Вноска в общия бюджет на ЕС

931.8

931.8

0.0%

Баланс

2 194.3

2 197.6

0.2%

Ефекти от алтернативния бюджет

Като цяло, реформаторския характер на алтернативния бюджет ще позволи на икономиката да се справи по-лесно с шоковето от кризата и да осигури по-висок стандарт на живот на българските граждани. Някои от конкретните ефекти са:

  • По-голяма устойчивост на кризата - заради буферите в бюджета, насърчаването на икономиката и облекчаването на данъкоплатците
  • По-голяма конкурентност на износа - заради намаляването на облагането и тежестите върху икономиката
  • По-голяма инвестиционна привлекателност, повече инвестиции и спестявания
  • Повече възможности за увеличаване на заетостта - заради по-ниското облагане на труда и насърчаването на икономиката
  • Ръст на нетните доходи в резултат на по-ниското облагане - значителното снижаване на ставките на облагане ще остави повече средства в данъкоплатците дори работодателите да не могат да си позволят увеличение на заплатите
  • Намаляване на сивата икономика - значителното намаляване на данъчните ставки ще направи неизгодно укриването на доходи; по-лесно ще стане тяхното плащане

Възможни допълнителни реформи

Ако кризата се окаже по-тежка, може да се използват и допълнителни средства за нейното преодоляване. Един подобен инструмент е нулев данък върху реинвестираната печалба. Това би насърчило инвестициите в икономиката със съответните позитивни ефекти върху развитието.

Подобна политика се използва в Естония от края на 90-те години. Тя помага на страната да излезе бързо от тогавашните кризи - азиатска и руска - и да възстанови бързо високите нива на икономически растеж. В резултат, само няколко години по-късно приходите в бюджета от данъка върху печалбата са по-високи отколкото преди въвеждането на нулева ставка за реинвестираната печалба.