Законопроектът „Кунева 2“
В началото на март бе публикуван вторият „Антикорупционен“ законопроект, изготвен от екипа на вицепремиера Меглена Кунева, след като първият бе отхвърлен от Народното събрание през септември 2015 г. В настоящата статия ще направим кратък преглед на предисторията, същността и някои основни разлики между двата законопроекта.
През януари 2015 г. г-жа Кунева бе на работно посещение в Букурещ, където се срещна с лидерите на две институции – Национална дирекция „Антикорупция“ и Национална агенция за интегритет. Първият орган е независима прокуратура, която действа според наказателните закони. Втората е административна структура и има за цел да установява конфликт на интереси, събира и проверява имуществените и други декларации на лицата, заемащи висши държавни длъжности. И двете институции имат своята важна роля, но безспорно големият брой осъдителни присъди за корупция на министри, депутати, кметове и др. в Румъния се дължи на Антикорупционната дирекция, която е част от прокуратурата.
От публични изказвания в началото на 2015 г. бе видно, че г-жа Кунева има сериозното намерение да се върви именно към създаването на Антикорупционна дирекция в прокуратурата по румънски модел – с независим заместник-главен прокурор и сериозен човешки ресурс (виж, например, интервю от 20.01.2015 г.). Малко по-късно през годината обаче се видя, че намеренията изцяло се променят и българското правителството решава да изостави идеята за независима Антикорупционна дирекция в прокуратурата и да възприеме единствено втория орган от румънската система – Агенцията по интегритет, като й даде работното (маркетингово) наименование „Антикорупционно бюро“. Така един административен и помощен орган започва да изглежда в очите на обществото като „истинският“ инструмент за борбата с корупцията.
Не е маловажен въпросът защо вицепремиерът Кунева и българското правителство изоставят бързо идеята за независима „Антикорупционна дирекция“ в прокуратурата по румънски модел, след като явно и те, и цялото общество виждат, че този модел работи в северната ни съседка?
Предишният и новият законопроект за единен орган по Интегритет в България
През септември 2015 г. екипът на вицепремиера Меглена Кунева изготви и внесе проект на „антикорупционен закон“ (по същество закон за интегритет) като част от мерките, заложени в Стратегията за борба с корупцията 2015-2020 г. Публичното говорене за този орган оставят впечатление в обществото, че това е направила Румъния и ако последваме нейния пример, нещата ще потръгнат. Този основен принципен дефицит на „антикорупционния“ законопроект не се решава при новия му вариант – макар името да е променено, а правомощията да са разширени. Новият „антикорупционен закон“ (закон за интегритет) съчетава три досегашни административни закона и четири административни институции:
- Комисията за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси /КПУКИ/,
- част функциите на Сметната палата,
- Центърът по модела БОРКОР, и
- досегашната Комисия за отнемане на незаконно придобито имущество.
И по новия законопроект „Анкорупционното“ бюро ( Бюрото по интегритет) по инициатива на вицепремиера Кунева е административен орган, който може да установява определени факти и да сезира след това прокуратурата, която да започне или не наказателен процес. И тук отново се връщаме към основния въпрос – може ли една нереформирана по структура, правомощия и състав прокуратура да се бори адекватно с корупцията. Отговорът се вижда от становищата на множество експерти, магистрати, правни организации и от последните мониторингови доклади на Европейската комисия по сътрудничество и проверка[1].
Позитиви и негативи в новия законопроект
Въведена е нова законова презумпция, която улеснява органа по започване на производство за отнемане на незаконно придобито имущество: „До доказване на противното се предполага, че имуществото, за което не са установени законови доходи, е незаконно придобито.“ – чл. 94, ал. 2 от законопроекта.
Предвижда се и отпадане на някои спорни моменти, които се наблюдаваха в предишния. Изборът на ръководен орган на Бюрото няма да се извършва от Министерски съвет, а от Народното събрание с мнозинство от 2/3. Както се вижда от изборите на инспектори в Инспектората към ВСС, и тази мярка не може да изключи напълно усещането за политически и партийни „договорки“. Но алтернативата – Министерският съвет да назначава ръководен орган на институция, която ще проверява народни представители е неприемлива, поради нарушаване на принципа за разделение на властите.
В законопроекта не е напълно преодоляна противоконституционността на проверките срещу съдии и прокурори.
Част от поверяваните лица са съдиите, прокурорите, председателите на върховните съдилища, главният прокурор и членовете на ВСС, но тяхната почтеност и конфликт на интереси ще бъдат проверявани от Инспектората към ВСС. В предишния законопроект се предвиждаше тези проверки да се извършват от Бюрото по интегритет, но това би противоречало на последните промени в Конституцията, според които Инспекторатът извършва проверки за почтеност и конфликт на интереси спрямо съдиите, прокурорите и следователите. Това несъответствие с Конституцията не е преодоляно напълно при новия законопроект, тъй като се предвижда когато Инспекторатът към ВСС установи конфликт на интереси или непочтено поведение, да изпраща списъци със съдиите и прокурорите, за които е установено нарушението на Бюрото по интегритет /чл. 47, ал. 2 от законопроекта/. Това е твърде формален начин да се избегне противоречието. Новият чл. 132а от Конституцията изрично предвижда Инспекторатът да има абсолютните правомощия по проверка на почтеността, конфликта на интереси и имущественото състояние на магистратите. Със закон не може да се делегират правомощия по тези проверки на друг орган – в случая Бюрото по интегритет. Като цяло не са разделени достатъчно ясно правомощията на Бюрото и на Инспектората към ВСС.
Остават анонимните сигнали, които съдържат достатъчно данни за корупционно поведение.
Това е един от сериозните позитиви на законопроекта, тъй като отдавна българските административни и наказателни закони следваше да възприемат международната практика разследващите органи да се самосезират след получена достатъчна и надеждна информация, макар и от анонимен източник. Дали органът ще получи качествена информация от анонимен източник или ще си я набави сам и ще се самосезира, е без значение. За да се избегнат опасенията за репресии, трябва да се създадат достатъчно гаранции за правото на защита на проверяваните лица.
Още една положителна промяна в новия законопроект е, че е намален значително прагът на несъответствието, при което може да започне процедурата по отнемане на незаконно придобито имущество. Сегашният праг е 150 000 лв., а предвиденият в законопроекта е 50 000 лв.
Заключение
Законопроектът представлява положителна стъпка към събирането на разпръснати закони и разпоредби, които уреждат материята по интегритет – конфликт на интереси, непочтено поведение, несъответствие между декларираното и фактически притежаваното имущество.
Но това е само административната част от реформата в тази област.
Тази оптимизирана администрация ще има помощни и съпътстващи функции в борбата с корупцията. По-важните въпроси са:
- дали ще бъдат предприети сериозни промени в основния орган за борба с корупцията – Прокуратурата и
- има ли воля и смелост да се възвърнат първоначалните намерения на г-жа Кунева и нейния екип за създаването на независима Антикорупционна дирекция в самата прокуратура и делегирането й със значителен нормативен, човешки и финансов ресурс?
