Вместо произвол – Агенция за произвол

Предлагаме на вашето внимание два материала по темата за конфискацията на имуществата, придобити от престъпна дейност, излезли в Прегледа на стопанската политика.

 

06 февруари 2004 г.

Увод

Предишният вариант на проектозакона за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност нарушаваше четири принципа на правото: допускането, че всичко, което не е изрично забранено, е разрешено; равенството пред закона; недопустимостта на обратно действие на нововъвеждани норми и презумпцията за невинност. Тогава се създаваше перфектна рамка произвол. Затова и публикувахме коментар на тези особености на проекта във в-к Капитал, бр. 37 от 2003 г. Сега произволът остава, но преди всичко в предполагаемата дейност на още не създадена агенция (“за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност”).

Сега новият вариант на проекта нарушава явно само презумпцията за невинност. Означава ли това, че законът трябва да бъде приет? Определено – не.
Четирите принципа могат да работят само заедно. Нарушаването на един води до неспазване на другите и до ерозия на управлението на закона.

Преценката
Преди проектът казваше, че недействителни са определени сделки (“за които съществуват достатъчно данни, че е придобито от престъпна дейност”) с имущество, извършени след 1 януари 1990 г. Т.е. проектът нарочно оневиняваше онези, които са подкрепяли тероризъм, търгували с оръжие, наркотици и хора, прали и/или фалшифицирали пари и са се занимавали с контрабанда преди тази дата, независимо дали това е ставало под закрилата на държавата, БКП или “братските” партии и правителства.

Сега това оневиняване е отпаднало. За сметка на това е въведено действието по усмотрение на нарочно създавана агенция.
Преценката – както предлага проекта – има няколко основания:

· “Достатъчно данни, че е придобито пряко или косвено от престъпна дейност” (чл. 2, т. 2 и други разпоредби);
· притежание на “имущество със значителна стойност” и ”започнало наказателно преследване” (чл. 3, ал. 1), като под значителна стойност се разбира имущество с предполагаема стойност над 30 000 лева;
· “основателно предположение, че [имуществото] е придобито от престъпна дейност” (чл. 3, ал. 2; чл. 5, ал. 1).

Статутът на агенцията
От предишният вариант е запазена схемата на действие, че първо се блокира и отнема имущество, а след това се доказва. За разлика от преди обаче, това става, когато въпросното имущество не е възстановимо на други правоимащи или не подлежи на конфискация по други закони.

“Агенцията за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност” е ключовата институция, която ще преценява и съответно ще нарушава посочените принципи. В самия текст на законопроекта предишните антиконституционни текстове са почти изчистени. Доколкото агенцията не е създадена, за нейната дейност не може да има съждение. Затова всички, които виждат недостатъците на закона или конституционният съд ще се окажат без аргументи при обсъждането на законопроекта.

Агенцията е към министъра на финансите. Нейният директор е политическо назначение. Мандатът му е пет години.
Това означава, че агенцията и съответно законът ще бъдат използвани предимно за политически цели. Слабо е вероятно агенция с такъв ранг да контролира самото правителство и управляващата партия или коалиция. Нейният ранг не може да бъде издигнат, защото ще бъде нарушена субординацията в наказателното производство, особено в следствието, но и в административния процес.

Събиране на информация
Според замисъла агенцията ще събира информация от данъчните, финансовото разузнаване, вътрешния държавен финансов контрол, сметната палата, агенцията по приватизация, фирменото отделение на съда и “съответните служби на общинската администрация” (чл. 20). Това са девет източника на информация, на “основателно подозрение”. Освен сметната палата и фирменото отделение, които условно може да се смята за независима институция, останалите органи за силно зависими от централната власт.

Процедурата
Органите на досъдебното производство също информират агенцията за започнали наказателни преследвания (чл. 27). Когато по преценка на агенцията са налице “достатъчно данни” – това понятие не е определено и не може да бъде определено по задоволителен начин – тя иска от съда да наложи блокиране (“обезпечителни действия”) на имуществото. Съдът трябва да каже “да” или “не” същият ден (чл. 29, ал. 1). Ако това стане процедурата предвижда, че друга държавна агенция, тази за “държавен вътрешен финансов контрол” започва проверки на заподозрените юридически лица и еднолични търговци. Впрочем тези лица са частни и не е ясно защо точно АДВФК трябва да ги проверява. След това директорът на агенцията, ако смята, че събраните доказателства са достатъчно, изпраща в съответния окръжен съд искане за отнемане на имуществото (чл. 34). Съдът не може да откаже и публикува обява за делото в “Държавен вестник”, след това до три месеца се събират други претенции и съдът започва собствено набиране на доказателства (чл. 35). Решението на съда може да се обжалва по ГПК. (Но действията на агенцията не подлежат оспорване.)

И така, процедурата е следната:
· плеяда държавни институции подозират;
· след това уведомяват агенцията;
· тя измисля нещо по повод достатъчното данни;
· моли съда да запорира имуществото, като на съда е наложен срок, а процедурата е подобна на мълчаливо съгласие;
· след това друга държавна агенция започва стопанско и финансово проучване;
· агенцията преценява и иска от съда процес за отнемане на имуществото.

Накъсо нещата изглеждат така: учреждения на изпълнителната власт се упражняват в подозрение, съдът казва “да” или “не” на блокирането на имуществото и сетне решава по същество дали да го отнеме. Агенцията не носи отговорност.

Ефектите
Всяко имущество над 30 000 лева е основание за подозрение. По-дребните собственици ще бъдат първия обект за упражняване на новата власт, на-малкото защото нещата са добре проследими. Според относително консервативни оценки, черната икономика (т.е. забранената от закона стопанска дейност) е около 1 милиард лева годишно. Този обем не е проследим по принцип.

Законът ще бъде приложен първо към опозицията, вероятно онази, която е по-малко свързана с организираната престъпност.

Изпълнителната власт ще стане по-безотговорна.

Операторите на черната икономика вероятно ще се откупят или в голямото си мнозинство – ще се спасят от действието на този закон.

Доколкото мандатите на изпълнителната власт и на агенцията се разминават, агенцията ще се превърне нещо като втора прокуратура – ще зависи само от себе си.

Затова тя ще може да бъде използвана и след поредните избори.Досегашните идеи за данъчна полиция ще трябва да бъдат отложени или съществено променени.

Както писа по-рано през седмицата колегата Георги Ганев, всичко това ще се отрази доста зле на икономиката.

 

05 март 2004 г.

Тази седмица с решение 132/1.3.2004 министерският съвет внесе в народното събрание проектозакона за конфискациите. С това започна всъщност вече третият етап от обсъждане на идеята за отнемане на имуществото от “престъпна дейност”. Първият бе през лятото на миналата година, вторият – преди около месец, а сегашният би трябвало да започне с четенията в комисиите.

Резултатът досега
От самото начало противниците на този законопроект, в това число и авторът на тези редове, бяха заклеймени като поддръжници на мафиоти. Това направиха и министърът на вътрешните работи, и шефът на бюрото за финансово разузнаване, и шефът на бюрото за финансово разузнаване, и група възмутени интелектуалци, и заинтересовани неправителствени организации.

Тези дами и господа не е лошо да знаят, че:
1. сред критиците на законопроекта досега нямаше нито един човек или организация, които да будят и най-малко съмнение за свързаност с криминалната част на икономиката и че е слабо вероятно и на този етап да се появят такива, защото самото естество на публичната изява по темата предполага такива хора да не се изказват (освен ако не са невменяеми);

2. озлобени и приличащи на невменяеми гласове се чуват по-скоро от лагера на поддръжниците на проекта; техните становища се опират на дълбоката и стара традиция на неуважение към правата на частна собственост и нарушаване на незаконността;

3. тъкмо защитата на тези права и законността е основният мотив на противниците на законопроекта;

4. затова сред тях преобладават икономистите, представителите на бизнеса, адвокатите и съда, докато сред поддръжниците са най-много представителите на изпълнителната власт и търсещите популярност чрез използване на иначе разбираемото обществено чувство за несправедливост на разпределението на богатството през последните петнадесет години, а и преди това;

5. обстоятелството, че дадена идея придобива популярност не означава, че тя непременно е и правилна.

Оптимистичният резултат от развитието на обсъждането до момента е, че аргументите на противниците на законопроекта се оказаха необорими. Затова и разработващите проекта непрекъснато го променят, един вид признавайки погрешността на своите предишни идеи.

Новото съдържание
На първият етап законопроектът за отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност бе в разрез с всички теоретически и практически основи на законността, с презумцията за невиновност до доказване на противното, равенството пред закона и недопустимостта на обратно действие на законите.

На втория етап, в предишния вариант на законопроекта, вече нямаше формално противоречие с тези принципи. Нарушаването им обаче бе заложено в дейността на нарочно замислена изпълнителна агенция (за отнемане на имущество), а отговорността за установяване на обстоятелствата по придобиването на това имущество бе прехвърлена на съда (и то на колегия, която няма опит в разследването на криминални деяния). Произволът си оставаше пълен, но бе завоалиран

Сега онова, което трябваше да прави агенцията, е задача на “специализирани отдели за установяване на имущество, придобито от престъпна дейност”. Техните права и задължения са описани в гл. ІV от проектозакона.

Тези органи (“инспектори”) са “началниците на специализираните отдели в данъчната администрация и инспекторите от тези отдели”. Те “участват” в “установяването”, “проследяването” и “налагането на обезпечителни мерки и отнемане в полза на държавата на имущество, придобито от престъпна дейност” (виж чл. 15, ал. 1 от проекта).

Фактически министърът на финансите отговаря за работата на тези инспектори. Тази промяна означава няколко неща:
1. решението на проблема вече се търси в съществуващите елементи на изпълнителната власт и в подобряването на координацията между данъчната администрация и органите на правораздаването;

2. много по-нормалните в сравнение с предишните варианти на проектозакона идеи на министъра на финансите за разследващи функции на данъчната администрация започват да придобиват някаква законова форма и се появяват черно на бяло;

3. недостатъците на тези идеи могат да останат недоанализирани и неоценени по достойнство, защото минават окончателно под общата популистка шапка за борба с незаконно забогателите;

4. законопроектът задължително трябва да се разглежда и в специализираните постоянни комисии на народното събрание, които се занимават с икономиката и фиска (сиреч в комисиите по икономическа политика и по бюджет и финанси).

С едно изречение, проблемът най-сетне придоби системен характер и трябва да се разглежда като такъв. Но казаното не означава, че новият проект преодолява недостатъците и грешките на предишния вариант. Преди са се спрем на част от тях, трябва да отбележим няколко неверни твърдения за съдържанието на закона, разпространени чрез пресата.

Заблудата на общественото мнение
И министърът на вътрешните работи, и шефът на бюрото за финансово разузнаване твърдят, че производството по отнемане на имущество в полза на държавата на имущество ще се “провежда” само когато срещу лице е започнало наказателно преследване за проведена и протичаща престъпна дейност. Очевидно те се позовават на ал. 1 на чл. 5 от проектозакона. Това не е вярно.

Алинея 2 и 3 на същия член казват, че това става “и когато са налице данни за имущество със значителна стойност, за което може да се направи основателно предположение, че е придобито от престъпна дейност”, макар наказателно преследване да не е възможно, нарушителят не е или да е било прекратено

Второ, министърът на вътрешните работи твърди (тълкувайки свободно едно решение на съда в Страсбург – виж в-к Дневник от 2 март т.г, с. 8), че презумпцията за невинност “важи за наказателния, а не за гражданския процес”. Това също не е вярно. По въпросното дело един британски гражданин е осъден за търговия с наркотици и затова му е конфискувано имуществото.

Трето, и министърът и директорът на бюрото за финансово разузнаване твърдят, че законопроектът е насочен срещу престъпниците, а не срещу други лица. И това не е вярно. Законът има обратна сила от пет години. (Въпреки настояванията на интервюиращия го Христо Христов, министърът не дава разумно обяснение защо срокът е точно такъв. Той казва: “след дълги дискусии се счете, че най-целесъобразно е това да бъде 5-годишен срок”). Иначе казано, става дума за криминална дейност след 1998 г. Но черната икономика и организираната престъпност са по-стар феномен. Корените му се губят в комунистическо време. Босовете на подземната икономика също имат повече от пет години “стаж”. Вероятно не малко от тях вече са излезли “на светло” и са легализирали имуществото и бизнеса си и в България, и извън България. Със сигурност това може да се твърди за промишлената продажба на защита (рекет), която бе съществена част на икономиката преди 1998 г., преди приемането на сега действащия закон за застраховането. Други престъпления, например тези “против паричната и кредитната система”, са направо рядкост след 1997 г. Онези, които са ги вършили, ще могат да се смятат за неприкосновени и в правния смисъл на дума (ако законът се приеме в този му вид).

Оттук и основателното подозрение, че тайната цел на проектозакона е да оневини престъпленията от преди периода на така определеното обратно действие, включително връзките между власт и престъпност от преди управлението на ОДС.

Системните проблеми на проектозакона
Не малка част от тези проблеми са посочени от съдия Куцкова, изразила становището на Съюза на съдиите пред електронното издание Медиапул. Към казаното можем да добавим следното.

1. Навсякъде, където в други има подобен процес, прокуратурата е част от изпълнителната власт. А самият процес протича по следния начин: започва наказателно преследване, запорира се имуществото на лицето и ако бъде осъдено, то – доколкото е идентифицирано – му се отнема. Българският закон предвижда и обявяването на недействителни на възмездни и безвъзмездни (дарения и пр.) сделки с такова имущество, на погасяване на задължения с него и ипотекирането му, както и възмездни сделки с трети лица “ако те са знаели или от обстоятелствата е трябвало да предполагат, че имуществото е придобито от престъпна дейност”, включително ако става дума за юридическо лице. Това е съдържанието на членове 7 и 8 от законопроекта. Той обаче не прецизира кога точно това става – преди или след осъждането на лицето. Законопроектът не отчита, че със създаването на толкова много паралелни действия на инспекторите и правораздавателните органи се създават много и тежки стимули за онези, които подлежат на разследване да търсят начини да се откупят или да изнесат имуществото и средствата си извън страната. Впрочем и сега има достатъчно свидетелства, че това се случва. Вместо да се постигнат целите на закона, той може да създаде допълнителни канали за корупция.

2. От това, че се създават нови функции на “инспекторите” не означава, че те ще почнат да ги изпълняват. За това се изискват умения, кураж и средства. Законопроектът не се основава дори на елементарно пресмятане на средствата, които ще гарантират неговото прилагане. Между другото такова финансово обосноваване се изисква от закона за нормативните актове. Парламентът няма време и ресурси да премахне този недостатък на проекта. Не са предложени, не са разгледани и не са оценени и никакви алтернативи на решенията, които той предлага.

3. Не е ясно защо се смята, че щом като досега агенцията за финансово разузнаване, агенцията за държавен вътрешен финансов контрол, сметната палата агенцията за приватизация, агенция "Митници", службите по вписванията, прокуратурата, окръжните съдилища, които водят търговски регистри, и съответните служби на общинската администрация не са работили както трябва, изведнъж ще променят своето поведение след приемането на закона. Очевидно е, че тази работа със заклинания няма да стане.

4. Елементарното следене (както от страна на участниците на пазара, така и от органите на фиска и всички изброени по-горе институции) на данъчното поведение и порядъчността на сделки и действия изисква единен идентификационен номер, бърза и проследима на територията на цялата страна регистрация на фирмите, сделките и участията във дружества. При сегашната архаична система дори на най-простите регистри – тези на фирмите, поставената от закона задача е почти неизпълнима.

5. Ако “инспекторите”, т.е. органите на министерството на финансите, изведнъж усъвършенстват своята работа, каква е гаранцията, че органите на правораздаването ще могат да се нагодят и да изпълнят иначе доста стегнатите (поне на хартия) процедури на законопроекта. Вероятно ще бъде необходимо съдът, неговото фирмено отделение, да бъде разтоварен от безсмисления труд по регистрацията на фирмите. Но проблемът е и по-дълбок. Съществен “принос” за неефективността на системата има и т.нар. независимост на прокуратурата. Точно тя е причината да се търсят несвойствени функции на гражданския процес и съдилища. Не трябва да се забравя и че през лятото на 2002 г. парламентът гласува на първо четене законопроекта “Корнезов”. Той с подобни на този законопроект аргументи предвижда разтурване на сделки и договори от прокуратурата. Законопроектът “Корнезов” не е изтеглен. Нищо чудно да се възродят идеите за узаконяване на намесата и на прокурорите.

6. Един от очевидните замисли на този законопроект е именно подобряването на работата на данъчната администрация. Засега се мисли само за засилване на разследващите й функции по отношение на предполагаемите “незаконно забогатели”. Ако обаче данъците и осигуровките не се променят така, че гражданите в по-голяма степен доброволно да изпълняват задълженията си по финансиране на държавата, най-вероятно е тази администрация да се задръсти още повече.


Свързани публикации.