Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Проектът на Закон за противодействие на корупцията предвижда нова институционалната рамка на борбата с корупцията на административно ниво

Автор: Николай Николов / 26.08.2022
Оцени тази статия:

В настоящия брой на бюлетина на ИПИ публикваме коментара на д-р Николай Николов относно последния проект на антикорупционен закон, внесен в 47-ото Народно събрание/виж тук/. С проекта се въвеждат някои нови принципни положения като:

-        разделяне на КПКОНПИ на две самостоятелни комисии като първият орган ще се занимава с превенцията на корупцията, оперативно-издирвателната дейност, събирането и проверката на декларациите за несъвместимост и имущество на лица, заемащи висши публични длъжности;

-        въвеждането фигурата на разследващите инспектори, които извършват оперативни действия по реда на НПК при разследването на изчерпателно посочени престъпления с корупционен елемент;

-        уредена възможност отказите на прокурора да образува досъдебно производство по искане на Комисията за противодействие на корупцията да подлежат на обжалване пред съда;

-        възможност комисията да обжалва и постановлението на прокурора за прекратяване на вече образувано досъдебно производство.

 

Намираме за полезно да възобновим дискусията с оглед значимостта на темата за обществения живот и намирането на работещ правен инструментариум, който да пренареди по приемлив за обществото начин обществените отношения.

 

ПРОЕКТЪТ НА ЗАКОН ЗА ПРОТИВОДЕЙСТВИЕ НА КОРУПЦИЯТА ПРЕДВИЖДА НОВА ИНСТИТУЦИОНАЛНА РАМКА НА БОРБАТА С КОРУПЦИЯТА НА АДМИНИСТРАТИВНО НИВО[1]

Николай Николов, доктор по право[2]

                                                                   

УВОД

Внесеният на 9 юни 2022 г. в Народното събрание проект на Закон за противодействие на корупцията /ЗПК/[3]  предвижда сериозна промяна в  законовата и институционалната рамка на административните форми за борба с корупцията.

Като административни форми за борба с корупцията се определят превантивните мерки, декларирането на несъвместимост, имущество и интереси, конфликтът на интереси и оперативното – издирвателни дейности, осъществявани от органи на изпълнителната власт.[4]

В момента тази материя, ведно с производството за отнемане на незаконно придобито имущество, известно още като гражданска конфискация,  са уредени в Закона за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество /ЗПКОНПИ/.[5]

Проектът предвижда Комисията за противодействие на корупцията и отнемане на незаконно придобитото имущество /КПКОНПИ/ да се раздели на два органа – Комисия за противодействие на корупцията /КПК/, предвидена в новия проект,  и Комисия за отнемане на незаконно придобитото имущество /КОНПИ/. Статутът на последния орган както и производството за отнемане на незаконно придобито имущество остават уредени в действащия закон, чието наименование се изменя на Закон за отнемане на незаконно придобито имущество. В правното положение на КПК се наблюдават  съществени корекции в сравнение със статута на КПКОНПИ.

На обособени органи /разследващи инспектори, оперативни служители/ се придават разследващи функции по смисъла на Наказателно-процесуалния кодекс /НПК/. Не се наблюдават съществени промени в материите на превенцията на корупцията, декларирането на несъвместимост, имущество и интереси и конфликтът на интереси. Четири административни форми на борба с корупцията ще се прилагат по отношение на лицата, заемащи висша публична длъжност по чл.5[6] от проекта. Както и по действащата уредба две от тях – декларациите и конфликта на интереси ще се прилагат и по отношение на лица, заемащи публични дължности на ниските и средните етажи на властта, изчерпателно посочени в §2, ал.1 от проекта.[7]

Проектът регламентира сложни, непознати до сега отношения прокурор – разследащ орган по НПК, които определено са опит да се даде нова скорост на борбата с корупцията в България.  В преходните му разпоредби са предвидени измения и допълнения на съществени норми на НПК.

В настоящата работа ще представим основните моменти в проекта с кратък анализ и в сравнение с действащи правни фигури и институти, както и предложения за подобряване на проекта. Материята на борбата с корупцията е твърде важна за българското общество и активният обществен дебат по тази тема е задължителен.  

 

1. Разделяне на КПКОНПИ на две комисии, на които се поверяват държавните функции по отнемане на незаконно придобито имущество и административните форми на борба с корупцията.

ЗПКОНПИ регламентира 5 различни направления от административната дейност на държавата. Те биха могли да бъдат групирани в две основни функции – отнемане на незаконно придобито имущество и административни форми за борба с корупцията. Първите четири направления – превенцията на корупцията /глава ІV/, декларарирането на несъвместимост, имущество и интереси /глава V/,  производството за установяване на  конфликт на интереси / глава VІ – VІІІ/ и т.нар. оперативно-издирвателни дейности  /глава ІХ/ са с  общ знаменател – те са административни форми за борба с корупцията. Петото направление - отнемането на незаконно придобитото имущество /глава Х-ХІІІ/,   няма почти нищо общо с ограничаването на корупцията и корупционните практики.

Поверяването на тези две различни държавни функции – борбата с корупцията на административно ниво и производството за отнемане на незаконно придобито имущество на отделни органи е основателно и следва да бъде подкрепено със следната аргументация :

1.1. Съществени различия между двете функции.

През 2018г. събирането на тези по същество различни функции и съответстващите им държавни органи или части от държавни органи[8]  под „един покрив“ бе един механичен сбор, който не даде очакваните резултати. Двете функции  са твърде различни с оглед на процедура, фактически състав, персонален обхват. Липсват съществени на пресечни точки между очертаните две функции.  Поверяването им на един орган обезличава всяко от тях поотделно.

1.1.1. Фактически състав. Проверката за отнемане започва при наличие на едно от  няколко изчерпателно предвидени формални основания за това – привличане на физическо лице като уличено по образувано дознание за точно определени престъпления, наличие на влязла в сила присъда на чуждестранен съд за аналогични на тези престъпления, влизане в сила на наказателно постановление, което генерира облага над 50 000лв. и др.  Сърцевината на гражданската конфискация, обаче  е установяване  на несъответствие от 150 000 лв. между пазарна стойност на активите и нетните доходи на проверяваното лице и семейството му за период от 10 години назад след обстоен икономически анализ на събраната информация за двете величини. Процедурата по отнемането се провежда не срещу физическото лице, извършило или уличено в извършването на тежки правонарушения, а срещу имуществото на лицето. Ако посоченото несъответствие се установи в административната фаза тя преминава в съдебна, която се състои в разглеждане на иск на държавата за отнемане на незаконно придобито имущество по отношение на съответното лице пред три инстанции на граждански съд. Искането за налагане на обезпечителни мерки и искът за отнемане се внасят в съда по решение на комисията, когато е преценила, че несъответствието от 150 000 лв. е налице, независимо че към момента на внасянето наказателноправната предпоставка може да не съществува.[9]

Административните форми на борба с корупцията предвиждат – превенция на корупцията,  контрол за извършване на формални нарушения /неподадени в срок или подадени с невярно съдържание декларации, конфликт на интереси/ или събиране и обобщаване на данни за извършени тежки корупционни престъпления по Наказателния кодекс, които се представят на прокуратурата.

1.1.2. Различни са субектите на тези две направления. Гражданската конфискация се провежда най-вече по отношение на лица от криминалния  контингент, уличени в извършването на тежки престъпления – лихварство, измами, рекет, участие с организирана престъпна група. Те не упражняват държавна власт и следователно за каквато и да било корупция тук не би могло да става и дума.

Четирите административни форми на борба с корупцията се прилагат по отношение на лица, заемащи висши публични длъжности, изчерпателно изброени в 50 точки на чл.6, ал.1  ЗПКОНПИ и пренесени в чл.5, ал.1 от проекта, а само две от тях декларациите и конфликтът на интереси - и по отношение на  лицата лимитативно посочени в §2, ал.1 от закона, заемащи позиции в ниските и средни нива на трите държавни  власти т.е. само по отношение на лица, които принадлежат към публичния сектор и упражняват публична власт или приравнение на тях.[10]

1.1.3. Различни са процедурите. Голямата общност между двата типа дейности е, че се осъществяват чрез административни производства или процедури за административно наказване.

Всъщност,  макар и да имат редица родови общности[11] тези процедури са много различни. Втората фаза на производството за отнемане се реализира пред граждански съд по правилата на ГПК, а втората, съдебната фаза на производството за установяване на конфликт на интереси се развива пред административен съд основно по правилата на АПК. Специфичен е предмета на различвине производства – при производствотоза конфликт на интереси – извършено ли е административно нарушение, а при производството за отнемане налице ли  е несъответствието он 150 000лв. между имуществото и нетните доходи и др.

1.2. Предлаганото разделение ще фокусира дейността на изпълнителната власт за борба с корупцията. Тази дейност ще бъде специализирана институционално и организационно.

Първо, тя ще бъде отделена от производството за гражданската конфискация.  Четирите административни форми за ограничаване и предотвратяване на корупцията ще се осъществяват от специализиран орган, отделен от този за гражданската конфискация.  Това предполага по активни действия за предотвратяване на корупцията, обществен и парламентарен контрол за постигане на повече цели и възлагането им на специализиран орган.

Второ, борбата с корупцията в системата на изпълнителната власт ще бъде възложена на специализирана органи, които разследват само корупционни престъпления. Вместо дейността по разследването на тези престъпления да се извършва от разследващи полицаи, които са служители на МВР,  тя ще се осъществява основно от разследващи инспектори, които са служители на специализирания орган на държавата за борба с корупцията – КПК. Така не общите разследващи органи /следователи, разследващи полицаи/, а специално обучени служители, ползащи специални процесуални методи ще извършват процесуалните действия по разследване на тези сложни престъпления.

1.3. Отделянето на КПК ще преодолее организационен и кадрови дисбаланс, който в момента се наблюдава в дейността на КПКОНПИ. Две трети от специализираната администрация на КПКОНПИ, в това число почти всички служители в териториалните дирекции, са ангажирани с провеждане на проверките и производства за отнемане. Четирите административни форми на борба за борба с корупцията са възложени на четири дирекции, без ангажименти към тяхната дейност на служители от териториалните дирекции.  Парадоксално е,  но служителите, ангажирани в осъществяване на двете функции, не работят заедно и служебните им функции нямат пресечни точки.

С обособяването на КПК ще се даде възможност за отделяне на допълнителен организационен и кадрови ресурс по отношение на борбата с корупцията още повече, че органите на КПК ще получат разследващи функции по НПК.

 

2. Нови елементи в статута на КПК.

КПК ще запази някои от основните характеристики на КПКОНПИ, специфични за комисиите, създадени със закон. Тази структура ше принадлежи към около 15-те колективни органа, които се определят като комисии, създадени със закон. По отношение на тях е възприета тезата, че са административни органи и принадлежат към изпълнителната власт.[12] Това е така, защото по повод на дейността си изпълняват закон, провеждат административни производства и издават административни актове и е дейността им подлежи на парламентарен контрол. КПК е определена като  независим орган. Това следва от важността на функциите на тези органи, която налага те да имат относителна обособеност от останалите органи в системата на изпълнителната власт. Трета базисна характеристика е, че КПК ще запази статута на колективен /колегиален/ орган – предвижда се да се състои от 5 члена, избирани от парламента за мандат от 6 години.

Новите моменти са във връзка с конституирането, мандата, правомощията и структурата на комисията:

1/ С оглед конституирането – предвидено е, че само народни представители, а не председателят на комисията предлага нейните членове съответно освобождаването на членовете от Народното събрание, на някое от изчерпателно посочените основания за предсрочно прекратяване на мандата,  се извършва по предложение не на председателя, а на народни представители.

2/ Предвидено е изискване членовете да преминават през определен период от време проверка за почтеност, както това е предвидено за служителите на комисията.

3/ Отпаднала е забраната за повторен мандат на членове на комисията, което поставя въпроса дали запазването на сегашния мандат на 6 години не е прекалено, вместо да се възприеме отново традиционният за тези органи мандат от 5 години. 

4/ Предвидени са изрични правомощия органите на комисията да осъществяват разследващи функции.

5/ Въведени са новите фигури на разследващи инспектори и оперативни служители.

6/ Предвидено е изискване правлиникът на комисията да бъде съгласуван с Министерския съвет, което по недопустим начин засяга независимостта на комисията. Тази разпоредба, ако бъде приета, ще постави органа в известна нормативна субординация от орган, който не участва в конституирането му. Тя трябва да бъде категорично премахната.

7/ Въведена е забрана горестоящи ръководители да дават указания за извършването на действия или да се намесват в разследването.

8/ Предвидена е възможност за командироване на служители от други институции към комисията с цел изпълнение на определени задачи.

 

3. Възлагане на разследващи функции на органите на КПК.

С проекта се предвижда възлагане на органи на комисията на разследващи функции по смисъла на НПК. Това е съществено различие с досегашните правомощия на дирекция „Противодействие на корупцията“ съгласно глава ІХ на закона.

По действащия закон тази дирекция е в централното управление на комисията и й  възложено да упражнява  на т.нар. оперативно-издирвателни дейност.

 

 

3.1. Какво е реалното положение? Органите на КПКОНПИ и в момента имат правомощия  да изземват документация или компютърпни конфигурации както и да снемат обяснение от длъжностни лица при процесуални действия на терен, например в общинската администрация. Тези действия се възлагат от прокуратурата в рамките на предварителната проверка за събиране на достатъчно данни за извършено престъпление. Независимо от положителната санкция на прокуратурата, ако въз основа на така събраните материали в предлавителната проверка се образува досъдебно производство /дознание или следствие/ с постановление на прокурор по чл.212, ал.1  НПК,  за да имат тези материали доказателствена стойност и да могат да бъдат представени пред съд те трябва да бъдат отново събрани по разпореждане на прокурор и по реда на НПК от съответния разследващ орган /разследващ полицай, следовател/.  Това е загуба на процесуално време и усилия. Дирекцията на КПКОНПИ е намесена и има процесуални права в предварителната проверка, образувана от прокурора по нейно предложение, по сигнал за корупция, постъпил в КПКОНПИ. Тя обаче не участва в процеса на същинското досъдебно производство.

3.2. На кого се възлагат разследващите функции?

Краткият отговор е на лица, които заемат конкретни позиции в страктурата на комисията, но не и на самата комисия като колективно тяло. Чл.12, в който са определени правомощията на КПК, разпорежда, че комисията само подпомага и обезпечава дейността на разследващите инспектори по чл.14. С изменението на чл.52, ал.1, т.2 и 3 НПК като общ процесуален закон изрично се предвижда, че разследващи органи са „и служителите на КПК, назначени на длъжност „разследващ инспектор“ /т.2/ и „органите на КПК в случаите, предвидени в този кодекс“  /т.3/.

Чл.14 от проекта предвижда администрацията на комисията да се състои от три вида служители – разследващи инспектори, оперативни служители и лица, работещи по трудово правоотношение. Може да се приеме, предвид изричното посочване в проектирания чл.52 НПК, че тези функции ще се осъществяват от разследващите инсктори,[13] но и от оперативните служители със статут, предвиден в чл.17, също могат да събират информация.  Това е предвидено в чл.46 от проекта.

3.3. Ограничения на разследващите функции, предвидени в проекта на ЗПК и за изменение на НПК.

Те биват с оглед на персоналния обхват и предмета на престъпленията. Заглавието на Глава Пета „Противодействие на корупцията чрез разкриване на прояви на лица, заемащи висши публични длъжности“ изрично сочи, че механизмът на разпоредбите в главата е приложим само по отношение на лицата, заемащи висша публична длъжност. Напълно недопустимо е да се прилага по отношение на лицата по §2, ал.1 ДР , тъй като всеки реперсивен механизъм не може да се прилага по аналогия, а само по силата на изрична разпоредба.

В проектираното ново съдържание на чл.194, ал.3 НПК се приема, че : „... а за престъпления по чл.224, чл.225б, чл.225 в, чл.301, чл.302, чл.302 а, чл.304 а, чл.304 б, чл.305, чл.305 а, чл.307, чл.307 в 307 г, чл.145 а, ал.2, чл.159 а, ал.2, т.7, чл.159 б във вр. С чл.159 а, ал.2, т.7 , чл.167, ал.2-4, чл.167 а, чл.169, чл.169 в, чл.201-203, чл.219, ал.3 и ал.4, във връзка с ал.3, чл.220, чл.226, чл.235, , ал.3, т.2, чл.242, ал.1 бл „В“ и ал.4, пр. Последно  вр. С ал.1, чл.248 а, ал.4, чл.253, ал.3, т.3 чл.253 б, чл.253 б и чл.254 а, чл.254 б, ал.2 чл.255, ал.2, чл.256, ал.2, чл.260, чл.278, ал.5, чл.278 б, ал.2 и ал.3, чл.280, ал.2, т.5 пр.последно, чл.282, чл.282 а, чл.283 а, чл.283 б , чл.284, чл.285, чл.288, чл.291, ал.1, чл.294, ал.4, чл.295, чл.299, чл.301, ал.1, чл.311, ал.1, чл.312, чл.354 а, ал.2, т.2 и т.3, чл.354 б, ал.2, т.3 и ал.5 и чл.387 от Наказателния кодекс – от разследащи инспектори, освен, когато в извършване на престъплението е участвал служител от Комисията за противодействие на корупцията“.

Обхватът на разследващите функции на органите на КПК  е само по отношение на тези състави на тежки престъпления, извършени не просто от длъжностни лица по смисъла на НК, а от лица, заемащи висша публична длъжност. Това ограничение означава, че органите на КПК няма да могат да разследват други престъпления. От друга страна, се предвижда разследването на престъпления по посочените състави на НК да бъде изключителна компетентност на органите на КПК. Законът няма да допуска то да се извършва от служители на МВР.

3.4. Съдържание на разследващите функции. 

В чл.48, ал.1 като форми на оперативно-издирвателни дейности към досегашните /справки, идентифициране на лица и обекти, оперативна проверка на събраните данни и др./ са добавени - белязане на обекти и предмети, извършване на наблюдение, проникване и изследване на помещения, сгради и др., оперативно разпознаване, внедряване, експеримент и др.  Чл.68, ал.4 от проекта предвижда, че при констатация за наличие на достатъчно данни за корупция комисията предприема действия за образуване на досъдебно производство по НПК и др.

Тези промени в проекта за специален закон са в синхрон с изменението в НПК, предвидено в преходните разпоредби на проекта, най-съществената част от което е вписването в чл.52, че разследващите инспектори и органите на КПК са разследващи органи, наред със следователите, разследващите полицаи в МВР и органите на МВР и разследващите митнически инспектори и митническите органи на Агенция „Митници“.

Това означава, че органите на КПК ще притежават всички права на разследващи органи в това число да постановяват принудително довеждане; по изключение да образуват досъдебно производство със съставянето на протокол за първото процесуално действие за точно определени в проекта тежки престъпления,  извършени от длъжностни лица до произнасянето на прокурор /чл.212, ал.2-3 НПК/ и др.

3.5. Значението  на предлаганото възлагане на функции по НПК е в няколко посоки:

3.5.1. Разследващите инспектори и оперативните служители ще могат да използат всички правомощия, които статутът на разследващи органи по смисъла на НПК им дава. Техните правомощия са изключителни, но само за разследване на престъпления по съставите на длъжностни престъпления, посочени в чл.194 , ал.3 НПК и то само отношение на лица, заемащи висша публична длъжност.

3.5.2. Те ще могат да участват в процеса на събиране на доказателства, както в предварителната проверка, така и вече в хода на образувано досъдебно производство.

3.5.3. Разследващите органи ще могат да въздействат върху  образуването на производството в по-висока степен от разследващите полицаи, следователите или митническите инспектори. Това е така, защото те не само ще могат да предлагат на прокурор да образува дознание, но и да обжалват отказа му по това искане.

Какъв е механизмът на функциониране ?

При постъпил сигнал за корупция в КПК нейните органи събират информация и ако преценят, че има достъчно данни за престъпление предлагат на компетентния прокурор да образува дознание. В случай че той откаже отказът може да се обжалва пред две инстанции на наказателния съд. Тук трябда да отбележим положителния факт, че се предлага на законодателя да определи срок за разглеждане и становище на сигнала за корупция постъпил в КПК – 60 дни. До сега такъв срок нямаше, поради което се създаваше положение, че проверката по сигнала може да трае вечно. Въвеждането на този срок, макар и с инструктивен характер, ще има дисциплиниращ ефект върху работата на комисията.

По изключение е възможно самите разследващи органи да образуват производство, без санкция на прокурор по реда на чл.212, ал.2 НПК, със съставяне на протокол за първото действие по разследването /оглед или обиск/, ако извършването на действията е единствената възможност за събиране и запазване на доказателства.  В този случай прокурорът се уведомява от разследващия орган в срок от 24 часа от извършване на действието. Той може да образува изрично производството с постановление или да откаже това като отказът му също подлежи на обжалване.

3.5.4. От значение е и реализираната процесуална икономия – доказателства събрани в предварителната проверка от разследващите органи на КПК няма да има нужда да се събират отново в хода на дознанието.

3.6. Придаването на функции по разследване на служители на КПК не противоречи на Конституцията и е в рамките на принципа на разделение на властите, предвиден в основния закон.  От 2008г. в правната теория се приема, ча регулаторни органи като действащата КПКОНПИ и евентуално бъдещата КПК принадлежат към системата на изпълнителната власт, тъй като изпълняват закон. Разследващите функции не са държавни функции, които са равностойни на  функциите, осъществявани от съдебната власт. Те целят събиране на доказателствен материал и подготовка на образуване на досъдебното производство и се осъществяват изцяло под контрола на съдебната власт. Типични функции като образуване на дознание, неговото ръководство и прекратяване или внасяне и поддържане на обвинителен акт в съда, в съответствие с Конституцията, си остават компетентност на прокурора. В този смисъл проектът не прави никакви компромиси.

3.7. В обществения дебат се поставя и въпросът – дали КПК няма да бъде „втора прокуратура“.  Това не е така. Разследващите инспектори на КПК ще получат при приемане на закона функции на разследащи органи по НПК, но те по никакъв  начин няма да получат правото да образуват дознание в регулярна ситуация или да внасят обвинителен акт. Това са правомощия на прокурора.  Всички техни действия са под контрола на прокуратурата.   Изключителната компетентност на прокурора остава правомощието да образува досъдебно производство да го ръководи и да внася обвинителен акт в съда. Предвижда се на разследващите инспектори на КПК да бъдат възложени функции, каквито имат разследващите полицаи в МВР.  Обстоятелството, че органите на МВР отдавна са с разследващи функции, не доведе до това МВР да стане втора прокуратура.  При действието на сегашната Конституция прокуратурата не може да бъде заобиколена в  процеса на преследване и разследване на престъпления, в това число тежки корупционни и служебни,  както в досъдебната, така и в съдебната фаза на наказателния процес.  

 

4. Възможност органите на КПК да обжалват постановления на прокурор за отказ за образуване на производство, както и за прекратяване на производство.

4.1. Възможността на КПК да обжалва отказите на прокурора да образува наказателно производство по събран от нея доказателствен материал, предвидена в проектирания чл.213 б  НПК, е нетипична и нова. Тя дава възможност на разследващ орган да влияе върху образуването на производството в случай на отказ от страна на единствения компетентен според конституцията да стори това – прокурора чрез обжалване на този отказ пред наказателен съд.

 Отказвайки, прокурорът е преценил, че събраният доказателствен материал не съдържа данни за престъпление или за неговия автор. Чрез чл. 213б от НПК се дава възможност КПК да извърши преценката за годността на събрания  материал да послужи за начало на наказателното преследване пред съдебен орган.

4.2. Процедурата се открива с получаване на постановлението за отказ на прокурора от органите на КПК. Постановлението следва да е мотивирано. Срокът за обжалване е 14 –дневен от получаване на препис от решението. Нормата на чл.12, ал.1, т.8 от проекта сочи необходимост от решение на комисията, за да се депозира жалба. Жалбата се депозира пред съда, който е равностоен на статута на прокурора, потвърдил отказа /проурор в районна прокуратура пред съответния районен съд и прокурор в окръжна прокуратура – пред съответния окръжен съд/.

Съдът се произнася в състав от един съдия в закрито заседание в срок от един месец от постъпване на делото. Съдът е длъжен да се произнесе по обосноваността и законосъобразността на постановлението. Ако отмени постановлението, съдът дава задължителни указания за прилагането на закона, както и указания за това кои факти следва да се установят. Определението на първоинстанционния съд може да се обжалва или протестира пред въззивния съд в 7-дневен срок от съобщението, който се произнася в състав от трима съдии също в закрито заседание с окончателно определение.

Както пред първата, така и пред втората инстанция, макар и в закрито заседание, ще следва да се проведе едно двустранно, спорно производство, в което административният орган  - жалбоподател и прокурорът – ответник по жалба са в условията на равнопоставеност. Предмет на спора е обосноваността и законосъобразността на издаденото постановление за отказ да се образува наказателно производство въз основа на доказателствения материал, събран от административния орган.

 4.3. Всъщност досега в известен смисъл  тази фигура беше позната в нашето наказателно процесуално право предвид възможността по чл.213, ал.2 НПК на пострадали от престъплението граждани или юридически лица да обжалват отказ на прокурор да образува досъдебно производство, но пред по-горестоящия прокурор. Дори и при отменен отказ ръководната функция на прокурора в досъдебната фаза остава. Естествено е при отмяна на отказа и задължаването му да образува производство от съда отношенията да са напрегнати. В тази връзка е логично разрешението в проектираната норма на чл.243, ал.4 НПК комисията  да обжалва и постановление за прекратяване на наказателно производство за длъжностни престъпления пред първоинстанционен съд.

4.4. Обжалването по  чл.213 б НПК е способ съдебен орган да се произнесе по спор между разследващ орган и прокурор относно наличие на основания за образуване на наказателно производство. Това е механизъм за взаимно възпиране и контрол между институции, принадлежащи към различни власти по важен въпрос на функциониране на държавната власт, какъвто е наличие на условия за започване на наказателно преследване във връзка с твърдения за длъжностни и корупционни престъпления.

Този механизъм е важен, защото дава възможност за сблъсък на различни процесуални мнения пред съдебен орган в много ранен момент, когато производството още не е образувано. Може да се приеме, че отменяйки отказа и давайки задължителни указания съдът дава старт на наказателния процес.

Следва да се отбележи, че единственият успешен начин за справяне с корупцията е сътрудничеството между отговорните държавни органи. Различията в мненията понякога са нормално състояние. За да бъдат те преодоляни трябва да се търсят колкото се може по-съвършенни и балансирани  форми за взаимен контрол, които винаги са и такива за взаимодействие. Проектираният чл.213 б НПК е средство за конфронтация, но и за урегулиране на спорове между властите на полето на борбата с корупцията и то със съдебен акт.  Ето защо, идеята да се даде решаващо правомощие наказателния съд при постановен отказ на прокуратурата да прецени годността на събрания доказателствен материал и евентуално по същество да образува производство е удачна.

4.5. Добре би било да се предвиди изрично, че при отменен отказ преписката следва да се възложи на друг прокурор от съответната прокуратура с оглед обективност на действията и точно изпълнение на указанията, дадени от съда с определението за отмяна. Няма никакво съмнение, че и при тази ситуация прокурорът е господар на „досъдебната фаза“. Той ръководи събирането на доказателства и преценява да внесе ли обвинителен акт да спре или да прекрати производството. Неслучайно в проекта на чл.243, ал.4 НПК изрично е предвидена и възможността комисията да обжалва и постановлението за прекратяване на производства по съответните текстове отново до наказателния съд.

4.6. Поставя се въпросът дали КПК е в позиция на равнопоставеност с прокуратурата при условие, че може да обжалва тези откази? Основателността на този въпрос се засилва от обстоятелството, че на други разследващи органи по чл.52 НПК /следователи, разследващи полицаи, митнически инспектори/ законодателят не предоставя възможност да обжалват постановления за отказ или за  прекратяване на производство. Предоставената възможност за обжалване на държавен орган не размества по никой начин тежестта на позиците, определени от Конституцията. С решаваща дискреционна власт да образува наказателно производство е натоварен прокурорът. Проектът не предвижда тази функция да бъде възложена на разследващия инспектор  на КПК. Фактът, че комисията може да обжалва отказът или прекратяването не превръща органа в решаващ тази фаза на производство. 

Намирам за оправдано предоставянето на възможността за обжалване на КПК предвид важността на проблематиката за борбата с корупцията и злоупотребите с власт за обществото.

4.7. Обстоятелството, че ,при събрани по реда на глава пета от проекта доказателства, най-малко два органа, а при определени случаи и три, независими едни от други, ще преценяват налице ли е основание за образуване на наказателно производство е стабилна гаранция срещу злоупотребата с тези правомощия за политически цели. Различните ръководители и принадлежността към различни ведомствени системи, при ясно определена отговорност за вземане на решенията и за обжалване на съответните актове, са индикация за краен по производството по обжалване на постановление за отказ или прекратяване на производство за тежки корупционни престъпления акт, който да съобрази всички гледни точки.

Сериозно трябва да бъдат обмислени следните въпроси при приемане на закона:

Необходимо ли е  създаване на териториална структура на комисията. Очаква се КПК да получава сигнали за корупция на територията на цялата страна. Провежданите проверки често изискват извършване на действия на терен. Броят на служителите на терен за територията на една област трябва да бъде до трима.

Следва да се предвиди и съдействие от страна на органите на полицията при провежданите оперативни действия.

Изрично следва да се предвиди задължение на КПК да уведомява КОНПИ при влезли в сила решения за конфликт на интереси или неподадени декларации за имущество и интереси, тъй като това са основания за започване на проверка за гражданска конфискация според действащия закон.

 

Според проекта правомощията на административния орган да събира доказателства, и то годни такива, значително се разширяват в сравнение с действащата уредба, но КПК ще остане зависима в главното – образуването на досъдебното производство, неговото ръководство и финалът му, в това число сезиране на наказателния съд от прокуратурата, а при неин отказ от наказателния съд. 

Проектът съдържа редица нови, непознати до сега способи и процедури за борба с корупцията. По същество,  в случай че проектозаконът бъде приет, този процес би бил рестартиран.