Поредна стъпка в доунищожаване на постигнатото при реформирането на българското правосъдие
Моделът на композиране на Комисията по атестирането и конкурсите при съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (КАК при СК), заложен като доразвиване на конституционните промени от 2015 г., застъпи идеята за съдийското самоуправление – тоест съдиите сами да решават своите кариерни въпроси и преимуществено устройствените за съда като институция въпроси. Това е необходимо, за да се гарантира не само независимостта на съда, но и да укрепи способността му за носене на отговорност за съответните решения.
КАК на съдии се състои от членове на СК на ВСС и изборни членове съдии, които за времето на мандата си се откъсват от правораздавателната дейност без да губят статуса си на съдии. За тази цел мнозинството от членовете на КАК са съдии, избирани от пленумите на Върховния касационен съд (ВКС) и Върховния административен съд (ВАС). Така ВКС и ВАС като най-висшата инстанция в системата станаха гаранти за качественото попълване на КАК. Този модел на организация не е чужд на българската съдебна система с оглед на историческата традиция върховните съдии да участват в оценката, а дори и в дисциплинарното наказване на колегите си от по-ниските по степен съдилища (вж. Закон за устройство на съдилищата от 1899 г.). Мандатът на членовете на КАК е едногодишен без възможност за повече от два последователни мандата (чл. 37, ал. 4 във връзка с чл. 37, ал. 8 от ЗСВ). Така КАК прие статута на постоянно действащ орган.
През 2016 г., като продължение на конституционната реформа от 2015 г., са приети редица изменения в Закона за съдебната власт. Изцяло се променя моделът на периодично оценяване на съдиите, прокурорите и следователите; на конкурсите за повишаване; на системата за дисциплинарно наказване. Всичко това е с цел да се създадат по-високи стандарти и единна практика по прилагане на закона, за да се създаде предвидима и сигурна среда за работа на магистратите, а оттам – и по-предвидимо правосъдие. Но преди да измине и година от приетото, започват действията по обезсилване докато се стигна по последните изменения на Закона за съдебната власт (ЗСВ), инициирани от Министерство на правосъдието и приети от Народното събрание през февруари тази година. С тях се заличи изцяло модела на атестиране и конкурси, който на практика работи само две години, твърде кратко време, за да се оцени ефектът и да се поиска връщане към познатото старо.
Откъде дойде съпротивата срещу настоящия модел?
Освен ефективното разпределение на съдиите по места в унисон с натовареността, доброто и навременно организиране на конкурсите за назначаване и повишаване в системата са другото решение на проблема с честото командироване на съдии. През годините именно командироването стана лесният и удобен начин за превземането на цели съдилища чрез попълването им с удобни и услужливи магистрати. Така за дълъг период от време не се обявяваха конкурси за назначаване, а недостигът на кадри се компенсираше не в отворена и състезателна процедура, а по преценка на председателя на съответния съд. Това, от своя страна, освен всичко друго засилваше и неоснователно властта на председателите. Никъде в нормативната база не се предвижда техен статут на по-висши от редовите съдии.
Разрушаване на още незавършения модел
С измененията на ЗСВ от април 2019 г. (ДВ, бр. 29 от 2019 г.) бе премахнат като член на съответната конкурсна комисия представителят на КАК. Това изолиране на КАК от съществената ѝ дейност е повече от неправилно. Законодателното решение придава на КАК единствено организационни функции. Самото наименование на КАК указва, че основната ѝ роля е именно за проверка качеството на работата на магистратите чрез изследване на работата по делата им и постановените от тях актове. С измененията на ЗСВ от 2016 г. в изпълнение на Актуализираната стратегия за съдебна реформа се даде преимуществено значение при конкурсните процедури именно на атестациите. Изключването на членовете на КАК подменя концептуално идеята за реформиране на кариерните въпроси на съдии, прокурори и следователи.
С особена тревога можем да отбележим измененията на ЗСВ (изм. и доп. ДВ, бр. 11 от 07.02.2020 г.). С тези промени председателството на КАК задължително се поема от член на ВСС. Това има особено негативно влияние върху КАК при Съдийската колегия на ВСС, тъй като при настоящото устройство на ВСС съдиите, избрани от съдии са нетен минимум в съдийската колегия (6 от 14). Решенията на СК на ВСС, както и на прокурорската колегия на ВСС (ПК на ВСС), по атестационните въпроси, с оглед на своята значимост, са от категорията, която изисква квалифицирано мнозинство – приемат се с мнозинство, не по-малко от осем гласа от членовете на СК на ВСС (чл. 30, ал. 5 ЗСВ, чл. 9 от Правилата на СК). Това позволява важни въпроси, свързани с професионалния статус на съдиите да се решават от излъчени от политическите представители членове.
До 2016 г. действаше система за назначаване и повишаване на съдиите, в чиято основа израз намираха както местните зависимости, така и предпочитанията на членовете на ВСС. Причината за това бе, че оценката за работата на съдиите се извършваше основно от местни помощни атестационни комисии. С мащабните изменения в Закона за съдебната власт се създаде постоянно действащ орган в лицето на Комисия по атестирането и конкурсите. Всъщност това беше един от малкото фундаменти от съдебната реформа, проведен докрай в системата. Допълването на чл. 38 с нова ал. 4 на практика обезсмисля съществуването на КАК към СК на ВСС. От нейната компетентност се изземва възможността да извършва комплексна оценка за работата на съдията. Тази фундаментална дейност се прехвърля на помощните атестационни комисии (ПАК) като централната КАК при СК на ВСС единствено ще има възможност да коригира предложената от местната ПАК комплексна оценка. Загубата на непосредствено впечатление и подмяната на това с предложение, изготвено от местни съдии от съответния съдебен район, възстановява порочния режим от преди измененията на ЗСВ от 2016 г. като частично отменя и принципа на съдийското самоуправление. По този начин болезнено се припомня необходимостта в СК на ВСС решително мнозинство от съдиите да бъде от съдии, избирани пряко от самите съдии.
Привидно Комисията по атестиране и конкурси запазва съществуването си, но с цената на това да изгуби правомощията си и да остане просто форма без съдържание. Реално работата ѝ се поема от познатите от миналото помощни атестационни комисии по места. Вместо комисията да избира председател от членовете си съдии, избрани от съдиите от Върховния касационен съд, той ще се избира от ВСС. При наличието на силно представена политическа квота в съдийската колегия на ВСС реално се дозатяга политическата примка около съдиите. С ловка редакция се променя цялата концепция, включително и това, че член на ВСС, веднъж встъпил в тази комисия, може да я държи до изтичане на мандата си. Така отглеждането на вътрешноинституционална номенклатура продължава, макар и да се прокламира реформа.
За прокурорите не настъпват такива промени, тъй като при тях бяха запазени именно ПАК.
При извършването на съдебен контрол пред ВАС бе разширен предметът на оспорване като вече подлежи на оспорване самата оценка, независимо дали изготвената от КАК или приетата от съответната колегия на ВСС. С промяна на чл. 205, ал. 4 от ЗСВ се отне възможността за повторна оценка от страна на КАК. Така, ако съответната колегия на ВСС веднъж върне преписката на КАК, самата КАК се лишава от правото на повторна преценка, а дейността ѝ се свежда до събиране на информация. Това тотално обезсмисля съществуването ѝ и я превръща в придатък за легитимиране решенията на и без това политизирания ВСС, особено относно работата на съдийската КАК.
Имаше ли повод за тревога от работата на КАК?
Предвид характера на организация на българската прокуратура и доминиращата роля на главния прокурор и в ПК на ВСС особен проблем с атестирането и конкурсите чисто процедурно не е констатиран. Това, разбира се, не прави кадровата политика безупречна, напротив практика е неуспешните обвинения срещу лица от висшите етажи на изпълнителната и съдебната власт да бъдат последвани от неоснователни и подозрителни прокурорски повишения (например повишаването на Ясен Тодоров от Софийската градска прокуратура в Националната следствена служба, повишаването на Валентина Маджарова като административен ръководител веднага след отказа ѝ да разследва Иван Гешев и др.). Така зад скритата процедурна порядъчност прозира съдържателна празнота, но това е част от по-общия въпрос за реорганизация на прокуратурата с цел засилен обществен надзор и отчетност (виж изследване на ИПИ по темата).
Но предвид изцяло реформирания и след това обезсмислен чрез законодателни промени модел на съдийската КАК, ще поставим акцент именно на нейната работа.
Хронологично Вътрешните правила на КАК при СК на ВСС бяха изработени и санкционирани от СК на ВСС на 04.10.2016 г., близо месец след първоначалното сформиране на комисията. Наредба №1 за конкурсите за магистрати бе приета едва на 09.02.2017 г. Така, на практика, изработването на съответната правна рамка отне половината от мандата на първия състав на съдийската КАК. Именно това забави реалното изпълнение на основните функции на комисията и беше умело използвано като аргумент срещу реформата.
Отчетният доклад на втория състав на КАК показва, че само за две години моделът започва да работи ползотворно. От доклада е видно, че са проведени конкурси на почти всички нива в системата, а обжалванията пред ВАС очевидно забавят процесите. По-конкретно, много от конкурсните процедури бяха обжалвани от участвалите кандидати и чакаха произнасяне на ВАС. ВАС сезира Конституционния съд (КС) и това допълнително блокира получаването на резултат от процедурите. След произнасянето на КС в края на месец юли 2018 г. се утвърди и стабилизира още едно от нововъведенията с промените в ЗСВ. По-конкретно, с чл. 193, ал. 6 от ЗСВ се даде възможността при проведен вече конкурс и освобождаване на длъжност в 9-месечен срок от конкурса резултатите да бъдат ползвани за заемане на длъжността от следващия в класирането кандидат с оценка не по-ниска от мн. добър 5.00. Това заслужава допълнително внимание, тъй като то утвърди кариерното развитие като „пряко отношение към независимостта” (според решението на КС). Същевременно то възприема процедурата като „баланс между водещото конкурсно начало и своевременното преодоляване на кадровите дефицити, възникващи при освобождаване на длъжности в органите на съдебната власт” (отново според решението на КС). На практика така се елиминира всяка възможност за заобикаляне на конкурсното начало и спестява допълнителни административни усилия.
Срокът по чл. 193 вече е изчистен с приемането на нова ал. (7) (ДВ, бр. 11 от 2020 г.) като започва да тече от датата на приемане на първото решение на съответната колегия на Висшия съдебен съвет, с което са повишени или преместени класираните кандидати, независимо от последваща отмяна на същото при обжалване. Ако това беше извършено при първите обжалвания щяха да бъдат заети срочно редица свободни позиции без провеждане на последващи конкурси.
Към днешна дата не е публикуван отчетът на третия състав на КАК при СК на ВСС.
Магистратите станаха жертва на собствената си система, процедурите бяха поставени в зависимост от ключови произнасяния на ВАС и КС. Твърде съществен правен въпрос в процедурите по обжалване е именно избирателното подаване на жалби срещу класиранията по реда на чл. 187 от ЗСВ. Съдебната практика показа, че едно лице, което практически няма как да заеме вакантна позиция поради ниското си класиране в списъка, може да възпрепятства назначението на друг съдия без да може да докаже правен интерес (Виж Решение № 4657 от 29.03.2019 г. по адм. Дело № 6236/2017 г.). Препоръчително би било да се потърси законодателно решение, в което при обжалване да не се оставя на жалбоподателя да прави преценка чие назначение атакува, а да бъде оспорван конкурсът в цялост, за да не бъдат атакувани конкретни съдии с цел кариерна елиминация.
Когато легитимният модел на кадрово обезпечаване на съда и прокуратурата не работи на негово място избуяват спорни откъм проверка на качествата решения. Именно като особено вреден за българското правосъдие се явява институтът на командироването, но очевидно на него ще се разчита отново.
Повече подробности по темата ще бъдат представени в предстоящия анализ на ИПИ – „Анализ на ефектите от разделянето на Висшия съдебен съвет на две професионални колегии в контекста на целите на Актуализираната стратегия за съдебна реформа“, който предстои да бъде публикуван през март 2020 г.
