Опит за яснота и разграничение на основанията за похвала и основанията за критика
През настоящата седмица Комисията за демокрация чрез право на Съвета на Европа (Венецианска комисия) представи становището си относно проекта за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс (НПК) и Закона за съдебната власт (ЗСВ). Тези изменения бяха разработени от екипа на Министерство на правосъдието, оглавяван от Надежда Йорданова с водещата роля и на настоящия заместник-министър Емил Дечев и имат три цели:
- въвеждане на механизъм за отчетност на главния прокурор (ГП);
- процедура за ефективно разследване на ГП при обосновано предположение за извършено престъпление от ГП;
- по-добри гаранции за упражняване правата на жертвите на престъпления в наказателното производство, включително и чрез възможност за обжалване на отказите на прокурор да образува досъдебно производство.
Вече над десетилетие е известно, че разрешенията на тези проблеми преминават през изменения в българската Конституция, които да доведат до засилване на съдебната независимост и дължимата отчетност на Прокуратурата на Република България, в това число и чрез преустройство на Висшия съдебен съвет (ВСС). Но политическата реалност не позволява това, тъй като липсва целенасочена политическа воля, а съответно и мнозинство – както в 47-мото Народно събрание, така и в предишни състави на НС. Поради това от Министерството потърсиха разрешения чрез изменение и допълнение на устройствения за съдебната власт закон и уредбата на наказателния процес.
За целта ще проследим какво бе предложено в проекта и каква е оценката на ВК без да си позволяваме коментар, оставяйки това на читателя.
Йерархична система, но чрез ясни граници на отговорността
На първо място бе застъпена идеята, когато по-горестоящият по длъжност прокурор писмено отмени или измени постановленията на непосредствено подчинените му прокурори, то той да извърши необходимите действия като с това поема отговорност. Например – когато отмени постановление за отказ да се образува досъдебно производство, по-горестоящият по длъжност прокурор и прокурорът от по-горестоящата прокуратура сам образува досъдебното производство, а когато отмени постановление за прекратяване на наказателното производство, ръководи разследването и осъществява постоянен надзор за законосъобразното му и своевременно провеждане като наблюдаващ прокурор. Също така, когато неправилно е приложен законът, прокурорът сам извършва действията по привличане на лицето като обвиняем със съставяне на съответно постановление. На трето място, когато отменя постановление поради това, че не са извършени необходимите действия за разкриване на обективната истина, горестоящият прокурор указва какви действия следва да се извършат и за изясняване на какви обстоятелства.
Коментар от Становището на ВК: „Законопроектът въвежда допълнителни гаранции за вътрешната автономност на прокурорите. (…)Следователно, докато Венецианската комисия не възразява срещу въвеждането на това ново правомощие, което може да бъде полезно за борба с практиката на устни разпореждания, то счита, че практическите ефекти от тази нова разпоредба следва да бъдат наблюдавани. Член 144 от Закона за съдебната власт, който определя функциите на прокурора, е изменен, за да приведе текста на закона в съответствие с този на Конституцията. Тази промяна също трябва да бъде приветствана.“
Въвеждане на възможността за обжалване отказите да се образува наказателно производство
Към настоящия момент по силата на чл. 243, ал. 4 и чл. 244, ал. 5 от НПК на обжалване подлежат прокурорските постановления за прекратяване, съответно за спиране на наказателното производство. Но тук генералният въпрос е как да се защитят интересите при бездействие на прокуратурата, съответно на редовия прокурор. Чрез редица влияния и зависимости дейността на прокуратурата е в ущърб на обществото чрез неоправдано бездействие, където трябва да се действа, например – не се повдига обвинение. Другите две форми на вреда от страна на Прокуратурата са като повдига неоснователни обвинения и като внася негоден обвинителен акт, който не може да доведе до осъдителна присъда.
Самото производство по обжалване на отказа да се образува НП пред съд, според проекта, изисква потвърден отказ от страна на горестоящия прокурор, тоест изчерпване на йерархичния инстанционен прокурорски контрол. Съдът се произнася по обосноваността и законосъобразността на постановлението за отказ да се образува досъдебно производство с определение, което е окончателно. При отмяна на постановлението за отказ по ал. 1 съдът връща преписката на прокурора със задължителни указания относно прилагането на закона. Указания по приложението на закона, но не и изземване на присъщи на прокуратурата правомощия, каквито неверни твърдения се разпространяваха в работната група от представители на прокурорското съсловие.
Дискусионен момент е какъв да бъде обхватът на тази мярка, тоест всички постановления за отказ да се образува досъдебно производство ли да подлежат на съдебен контрол. В проекта бе решено, донякъде и поради решаване на вътрешноведомствени за съдийското лоби интереси, това да бъдат само постановленията за отказ за тежко престъпление по смисъла на чл. 93, т. 7 от Наказателния кодекс. Съгласно НК тежко престъпление е това, за което е предвидено наказание лишаване от свобода повече от пет години, доживотен затвор или доживотен затвор без замяна. Това разрешение не бе подкрепено от една част от юристите в работната група и мнението ми е, че този стеснен обхват на практика е и стеснен обхват на защита – теза, застъпена и от БХК, но пък некритикувана от ВК.
Коментар от Становището на ВК: „Този въпрос е обсъждан в България от години и в тази връзка Венецианската комисия преди това предположи, че съдебното обжалване на отказите за разследване е една от възможните предпазни мерки срещу предполагаемото блокиране на такова разследване от ГП. (…)Действително, подобни форми на съдебен контрол върху решенията да не се започва разследване съществува в много други европейски правни системи, без да се подкопава автономното институционално положение на прокуратурата. (…) Следователно сегашното решение в проектозакона изглежда прави разумна крачка напред и намира компромис между необходимостта от въвеждане на съдебен контрол за такава категория решения и капацитет на съдилищата. (…)Законопроектът може да бъде подобрен, като се предвиди, че жалбоподателят има право на достъп не само до текста на решението, но и към самата преписка.“ С цел да бъдат изпълнявани задължителните указания на съда ВК препоръчва да бъдат засилени дисциплинарните и административни мерки срещу прокурори, отказващи да изпълнят съдебния акт.
Ясни правила за разгласяване на материалите по разследването
Законопроектът за изменение и допълнение на НПК и ЗСВ предвижда представители на средствата за масова информация и на юридически лица с нестопанска цел за осъществяване на дейност в обществена полза да имат право на достъп до постановленията на прокурора за отказ да образува досъдебно производство, за спиране и прекратяване на наказателното производство, освен ако постановленията съдържат класифицирана информация. Наблюдаващият прокурор следва да се произнесе в седемдневен срок. Отказът за предоставяне на информация също е предмет на съдебен контрол пред съответния първоинстанционен съд в седемдневен срок от уведомлението. Съществено важно е и намирането на разрешение, когато висши лица от ръководството на Прокуратурата злоупотребяват и избирателно изнасят информация по конкретни преписки. За целта, когато орган на досъдебното производство разгласи материали по разследването в нарушение на презумпцията за невиновност или направи публично изявление, в което обвиняем се представя като виновен, обвиняемият може да поиска с писмена молба от съдия при съответния първоинстанционен съд да установи нарушението.
Коментар от Становището на ВК: Тук ВК препоръчва въвеждането на независим механизъм, чрез който може да се провери дали има сериозни причини, оправдаващи разкриването или неразкриването на материали, включително и такива, свързани с класифицирана информация. Тези въпроси не трябва да остават в преценката на органите на прокуратурата. В същото време ВК намира за положително, че отказът на прокуратурата да предостави достъп на медиите до определени материали по разследването подлежи на съдебен контрол.“
Относно реда за разследване и отстраняване на главния прокурор и неговите заместници
При законен повод или при извършено първо действие по разследването следва да бъде уведомена Наказателната колегия на Върховния касационен съд (НК на ВКС). Преписката се разпределя измежду съдии на длъжност съдия във Върховния касационен съд от наказателната колегия или между съдии с такъв ранг от наказателните отделения на апелативните и окръжните съдилища от списък, който се одобрява предварително от общото събрание на НК на ВКС. След това действие председателят на НК на ВКС уведомява ПК на ВКС, която е задължена по силата на закона да преназначи съдията като прокурор във ВКП за разследване на престъпления, извършени от главния прокурор. Максималната продължителност за заемане на длъжността е 2 години, като срокът може да бъде продължаван с изрично съгласие на лицето. Когато се установи, че няма данни за извършено престъпление, но действията са основание за освобождаване по чл. 129, ал. 3 от КРБ, прокурорът по разследване срещу ГП изпраща преписката на министъра на правосъдието с цел министърът да поиска от ВСС да се произнесе. Особено елегантен е този начин да се активира министърът, който да инициира процедурата, а ако откаже да подлежи на моментен контрол, в случая пред НС като носител на изпълнителната власт. Особено съществена е тази процедура тъй като механизъм за бездействие спрямо членовете на ВСС не съществува както се уверихме при двата сигнала срещу Гешев.
Тези разпоредби на законопроекта следва да се прилагат за престъпления от общ характер, извършени от заместник на главния прокурор.
Коментар от Становището на ВК: „Конституционно изменение (което може да засегне членове 126-130а от Конституцията), позволяващо създаването на механизъм за независимо наказателно преследване, неподчинен на прокуратурата, или подобен механизъм би бил най-чистото решение. Въпреки това конституционно изменението е много по-сложна процедура, дори ако това де постижимо от обикновено народно събрание. Въпреки това Венецианската комисия е на мнение, че моделът, предложен от проектозакона, с някои необходими корекции, може евентуално да се чете като съответстващ на конституционни граници, определени в решението на Конституционния съд от май 2021 г., и е в състояние за изравняване на българската система в значителна степен с изискванията на ЕКПЧ, както са формулирани от Европейския съд по правата на човека в решението на делата „Колеви“ и „С. З.“ срещу България.“
Относно избирането на членовете на ПК на ВСС
Проектът предвижда от възможността за номинация да са изключени прокурори и следователи като по този начин се пресече пътят за капсулиране на колегията само сред прокурорската гилдия, включително и рискът ГП да търси дисциплинарни мерки за дейността в битието им именно на прокурори и следователи.
Коментар от Становището на ВК: „ Венецианската комисия припомня, че след конституционната реформа от 2015 г. ВСС беше разделен на две колегии – една за съдии и друга за прокурори и следователи. Всяка колегия включва квота от непрофесионални членове, които се избират от парламента. (…) Пленумът на ВСС обаче запази наред с останалите правомощията за назначаване и освобождаване на ГП. На практика това създава затруднения при търсенето на ефективна дисциплинарна отговорност на ГП, предвид че пленумът на ВСС се нуждае от 17 гласа от 25, за да внесе предложение за освобождаване ГП пред президента. За Венецианската комисия това означава, че членовете на ПК, заедно с тези, избирани от НС, които имат прокурорско професионално минало (и това е обикновена практиката в България да се избират прокурори като представители от квотата на НС) може относително лесно да блокира всяка инициатива. Затова Венецианската комисия препоръча като една от мерките на законово ниво да се намали мнозинството, необходимо за вземане на такова решение от пленума. Въпреки това, тази препоръка не е спазена и не е включена в настоящия законопроект. Венецианската комисия препоръча на българските власти законът трябва да бъде променен, за да се гарантира, че квотата на НС в ПК на ВСС, представлява другите юридически професии.“
Заключението на ВК в цялост:
„Венецианската комисия счита, че приемането на този проект на закон с препоръките, обсъждани в настоящото становище, биха могли да повишат отчетността на главния прокурор и други важни приноси за реформата на българската наказателноправна система. Обяснителният доклад е доказателство, че като цяло предложенията в законопроекта са внимателно обмислени. Венецианската комисия обаче смята, че целта за подобряване на отчетността на ГП не може да се постигне само чрез промяна на правилата за наказателното преследване.
По-холистичен подход, включващ преразглеждане на институционалния дизайн на ВСС и ПК на ВСС и определяне на функциите на прокуратурата извън сферата на наказателното право/б.а. – общия надзор за законност/, може да е необходим за постигане на тази цел. Поради това Комисията иска да повтори в началото своите предишни препоръки, а именно това – необходимото мнозинство за вземане на решение за отстраняване от ГП от ВСС за дисциплинарни нарушения трябва да бъде намалено и дисциплинарната процедура по отношение на главния прокурор трябва да бъде разработена в законодателството по-подробно в детайли.
Що се отнася до предложения проектозакон, Венецианската комисия прави следното основно препоръки:
• критериите за избираемост на ad hoc прокурор трябва да бъдат уточнени по-подробно;
• кандидатите за длъжността ad hoc прокурор следва да дадат съгласие за включването им в списъка за тяхното назначаване;
• Законопроектът трябва да урежда случаите и процедурните последици, когато ad hoc прокурор може да бъде временно отстранен или освободен;
• обхватът на съдебния контрол върху процесуалните действия на прокурора ad hoc трябва да бъдат посочени по-подробно;
• Законопроектът да определи обхвата на общия йерархичен прокурорски контрол над прокурора ad hoc и посочете необходимите изключения и процедурни гаранции за последните;
• механизъм за пресяване на явно неоснователни жалби срещу ГП следва да бъде въведен.
