Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Фискални правила в Конституцията

Автор: Петър Ганев / 03.06.2011
Оцени тази статия:

Пактът за финансова стабилност или т. нар. „фискален борд” вече е в Парламента и очевидно ще бъде пробван в пленарна зала още преди разгара на лятото. Както се и очакваше, внесени са нови текстове и в Конституцията (виж тук), и в Закона за устройство на държавният бюджет (виж тук) – тази формулировка беше най-вероятната, тъй като осигурява максимална сила на новите текстове, без да е нужно да се записват детайли (числа, формули) в Конституцията. Дебатите за фискалния борд в България очевидно предстоят, затова е хубаво отново да се върнем към самата идея, както и към конкретното предложение.

 

Какво е това „фискален борд”?

Под „фискален борд” всъщност се разбира някакъв набор от фискални правила – те могат да бъдат по отношение на бюджетното салдо (например да няма голям дефицит), разходите (например да има горна граница на публичните разходи), приходите (например да има специални правила за въвеждането на нови данъци или покачването на вече съществуващи) и дълга (например да има горна граница на публичния дълг). С други думи това са правила, които гарантират по-голяма стабилност и са един вид защита срещу неблагоразумни политици. На теория това са правила, които гарантират разумно управление.

 

Защо ни е нужен?

Нуждата от подобен разум (и правила) в държавните финанси е повече от очевидна – всички проблеми, които наблюдаваме в Европа, начело с настоящите протести в Гърция и Испания, ясно показват до какво може да доведе липсата на разум (и правила) във фискалната политика. Наглед добре уредени и развити икономики са на прага да рухнат, тъй като правителствата са харчили неблагоразумно. Еврото, общата европейска валута, е под заплаха и причината е повече от ясна – нарича се дългова криза. Точно от това трябва да ни защитят фискалните правила – неслучайно такива са вече в сила на общоевропейско ниво и стават част от националното законодателство на все повече страни.

 

Какво се предлага?

Предложените в България фискални правила третират почти всички от горепосочените въпроси. Въпреки това се наблюдава сериозна разлика между това, което предложи Дянков през февруари и това, което се внесе в Парламента. Още при представянето на първоначалния вариант (виж тук) на „Пакта за финансова стабилност”, ние дадохме своите препоръки (виж „По-прости и ясни фискални правила”). Ето че сега основните предложения на ИПИ са намерили своето място във внесените текстове. Очевидно дебатите в общественото пространство и преговорите с другите политически партии са дали резултат. Ето и параметрите:

  • Правило за публични разходи – консолидираните разходи не могат да надвишават 40 на сто от БВП на страната. В първоначалния вариант беше записано 37 на сто, като не се включваха вноската в общия бюджет на ЕС, разходите за сметка на помощта от ЕС и съответното национално съфинансиране. Сега, като че ли подобно разграничение не се прави, а се визират всички разходи – това беше едно от предложенията на ИПИ. Така или иначе, този въпрос безспорно ще се дискутира отново в Парламента, като дискусията най-вероятно ще се фокусира както върху конкретния процент, така и върху обхвата на разходите.
  • Правило за някои преки данъци – нови данъци върху доходите и печалбите или промяна на данъчните ставки на вече съществуващи ще се приемат с мнозинство две трети от всички народни представители. Тук отново имаме промяна спрямо първоначално предложеното – там се използваше общият термин „преки данъци”, а не по-конкретното „данъци върху доходите и печалбите”. Разликата е, че в преки данъци влизат и други данъци, които очевидно не са обект на фискалните правила – например имуществените данъци, определяни от общините. Това също беше включено в предложенията на ИПИ.
  • Правило за бюджетното салдо – дефицитът по консолидираната фискална програма не може да надвишава 2 на сто от БВП на страната. В предходния вариант това правило бе доста различно, като бюджетната позиция се определяше в зависимост от икономическия цикъл – тоест нямаше твърда граница. Мнението да има твърда граница, а не формула, явно е надделяло – отново бе част от предложенията на ИПИ.
  • Правило за дълга – няма такова в предложените текстове. Причината е, че и към момента такова правило съществува – в Закона за държавния дълг е записано правило, което общо взето не позволява на консолидирания държавен дълг да надхвърля 60 на сто от БВП. Тук определено може да се мисли за доразвитие на съществуващите правила и намаление на границата за дълга. Това определено не е най-належащият въпрос (проблем), но сега е най-удобният момент да се направи – в комплект с другите фискални правила. 

Така предложени фискалните правила са нужни на страната ни. Внесените в парламента текстове са по-ясни и по-прости от първоначално заявените, което е важно – само така те могат да бъдат разбрани, широко подкрепени и впоследствие, разбира се, спазвани. Дебатът върху отделните параметри ще продължи, но в общи линии фокусът на правилата е ясен – да не се раздува публичният сектор, да се ограничат дефицитите и да не се пипат ниските корпоративен и подоходен данъци. Това, заедно със съществуващите правила за публичния дълг, трябва да гарантира стабилността и устойчивостта на държавните финанси.

Това, което придава сила на фискалните правила, е че те са на практика защитени от обикновеното мнозинство в Парламента. Ако някой реши да ги променя, ще трябва да получи подкрепата на 2/3 от народните представители – това не е абсолютен гарант, но все пак дава някаква сигурност. Интересното е, че според предложените промени в Конституцията, правилото за 2/3 от народните представители ще важи за бюджетното салдо и данъците върху печалбата и доходите, но не и за размера на публичният сектор – тоест, ако в бъдеще някой реши да вдигне например ДДС и да преразпределя повече от 40 на сто от БВП, то ще е достатъчно и обикновено мнозинство, за да се промени съответният текст в закона. Т.е. правителството очевидно оставя вратичка за по-активна фискална политика при нужда или просто по усмотрение. Може би щеше да е по-добре да не бъде оставяна такава възможност, тъй като големината на държавата има пряко отношение към икономическия ръст, като зависимостта е ясна – колкото по-малка е държавата, толкова по-висок е растежът. 

 

Евентуални проблеми

Като проблем пред фискалните правила още от сега се открояват общините – те могат да влияят и на разходите, и на дефицита. Състоянието на общинските бюджети и фактът, че има общини с блокирани сметки, определено дава повод за размисъл доколко са благоразумни местните власти и до каква степен могат да влошат консолидираното бюджетно салдо. Именно заради това наскоро предложихме да има подобни правила и за общините – не само за данъци, разходи, дълг и дефицит (подобни правила за общините съществуват в някаква форма), но и ясни разписания какво се случва при тотално издънен местен бюджет, блокирани сметки и т.н.

По отношение на общините има и друг въпрос, обвързан с процеса на децентрализация – прехвърлянето на все повече данъчни правомощия към общините предполагаше стъпки по отношение на облагането на печалбите и доходите. Ако фискалните правила бъдат приети в този си вид, то прехвърлянето (изцяло или частично) на тези данъци към общините става малко вероятно – тоест ще трябва да се мислят други ходове, за да се гарантира някаква финансова самостоятелност на местно ниво.

Въпросите около общините обаче не бива да спъват „фискалния борд”. Дългосрочната стабилност и устойчивост на публичните финанси е от фундаментално значение за икономиката на страната. Препратките към валутния борд не са случайни – стабилни пари и стабилни държавни финанси са ключът към успеха.