За атестирането на съдиите, прокурорите и следователите

Какъв беше замисълът на промяната в режима на атестирането?

Една от основните цели на измененията в Закона за съдебната власт (ЗСВ) от 2016 г. бе да въведе стриктни критерии и прозрачни процедури при проверка качествата на съдиите, прокурорите и следователите и резултатите от работата им. Като краен резултат атестацията трябваше да доведе до това полученото професионални развитие да съответства на действителните професионални качества. В детайли атестацията се явява:

• обективна оценка за определен период от време,
• основание за прилагане на мерки по допълнително обучение на магистрата в случай на незадоволителна работа,
• основание за придобиване статут на несменяемост за младшите магистрати,
• oпределящ фактор при наказване или повишаване на магистратите, включително и заемането на административно-ръководна длъжност.

За съжаление, действащите текстове страдат от пороците на голяма част от нормотворчеството през последните години, а при правоприлагането недостатъците им се усилват. Повод за това твърдение и последващото му изследване е именно произведеното решение на Съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (ВСС).  С този акт колегията приема, че върховните съдии не подлежат на атестационна проверка при конкурс за ръководители на съдилища от по-долна инстанция.

Произнасянето на ВСС влиза в противоречие с чл. 196, ал. 5 от ЗСВ, който задължава кандидатите за административни ръководители да бъдат извънредно атестирани.

Критични бележки по периодичността на атестирането

Действащите текстове на съдоустройствения закон задължават магистратите да преминат през оценка на професионалните си качества в няколко случая:

• предварително – прилага се само за новопостъпилите в съдебната система на третата година от работата им, когато от младши придобиват статут на редови съдии, прокурори и следователи,
• за придобиване на статут на несменяемост – при достигане на 5-годишен стаж, тоест само 2 години след първата професионална атестация,
• периодично на всеки 5 години, като при две последователни високи оценки основанието за периодично атестиране отпада.

Именно последната хипотеза отваря огромен риск след 15 г. стаж един съдия, прокурор и следовател да престане да бъде оценяван за актовете, които постановява. На фона на максимален професионален живот за магистратите от приблизително 40 години, това означава действителна безконтролност в един огромен период от време. Предвиденото законодателно разрешение за извънредно атестиране при наличие на „данни за трайно влошаване на качеството на работата или неспазване на етичните правила” не би могло да поправи понесените вреди от лошото правосъдие. Като последица това поставя в риск от трайно увреждане интереса както на гражданите, така и на бизнеса.

Освен този порок, установените критерии за провеждане на атестиране не се прилагат към върховните съдии и прокурорите от Върховна касационна прокуратура. За тях е неприложима и общовалидната за останалите магистрати норма за натовареност, която показва какъв тип и обем дела следва да разглеждат магистратите. Към констатираното несъвършенство на закона и благоприятен режим на третиране съдийската колегия (СК) на Висшия съдебен съвет (ВСС) причисли и възможността върховните съдии да не подлежат на атестиране при явяването им на конкурси за административни ръководители на по-долно ниво – апелативно, окръжно и районно.

Като краен резултат законодателната среда облагодетелства върховните съдии, прокурори и следователи по всеки един показател спрямо редовите магистрати. И ако липсата на норма за натовареност за върховните съдии е разбираема, тъй като функцията на върховните съдилища е да уеднаквяват съдебната практика, то липсата на изискване колко по обем преписки следва да разглежда прокурор от Върховната касационна прокуратура е неоснователна.

Съществува ли поле за противоречиво тълкуване на закона

Общата разпоредба на чл. 196, ал. 5 от ЗСВ предвижда извънредно атестиране като отпраща към текста на чл. 197 ал. 5 от закона. Именно като изрично основание в чл. 197, ал. 5, т. 2 от ЗСВ  е предвидено влизането в режим на проверка на качествата, когато съдия, прокурор или следовател участва в избор за административен ръководител. Институтът на извънредното атестиране е доразвит като част от правомощията на нарочно компетентната Комисия по атестиране и конкурси в чл. 203 от ЗСВ, т. 4, б. Б. Но нито в общата норма на чл. 196, ал. 5, нито в специалната по чл. 203 от обхвата на извънредното атестиране са изключени върховните съдии, прокурори и следователите от националното следствие. От хипотеза на изключване те се ползват само при периодичното атестиране, видно от чл. 203, ал. 1, т. 3 от ЗСВ. В частност за съдиите не бих припознал и аргумента, че Наредбата за атестиране на съдиите изключва от обхвата си приложение спрямо върховните съдии. Нейната функция е да развие в детайли цялостната процедура и по-скоро изключеният обхват на приложения може да се отчете като противоречие на общата норма на 196, ал. 5 от ЗСВ чл. 2 от Наредбата.

Следователно решението на ВСС от 28.11. 2017 г. не почива на текст от закона, а открито влиза в противоречие със ЗСВ и като такова се явява незаконосъобразно. С посоченото решение СК на ВСС очевидно обърква института на периодичната атестация с института на извънредната такава. Отказът от периодична атестация в действителност значи пожизнено упражняване на професия без възможност за проверка на качествата и евентуална санкция. Още повече, че за да се увери в необходимите качества на кандидата за административен ръководител, ВСС следва да събере информация по процедурните правила по реда на чл. 169 от ЗСВ, средство за което е извършването и на атестиране.

Като краен резултат се получава така, че върховен съдия може да се яви на конкурс за административен ръководител и да бъде избран за такъв без да е извършена обективна проверка на качествата му съгласно чл. 201 от ЗСВ, по следните причини:

Оценката на професионалната компетентност се проверява въз основа на критериите за оценка на съдия, прокурор или следовател. Общите критериите за оценка на съдия са именно правните познания и умения за прилагането им, на които върховните съдии не подлежат на проверка, тъй като не се атестират периодично. Още един съществен елемент от показателите за професионална компетентност е спазването на сроковете и общата натовареност, но върховните съдии не са обхванати и от правилата на нормите за натовареност. Следователно конкурсната комисия не би могла да изгради никаква оценка по споменатите показатели, а оттам цялостна и пълна оценка по кандидатурата на съответния върховен съдия кандидат.

Грешната теза за ролята на председателя на съда

Главната задача на атестацията е да провери качеството на актовете на всеки магистрат. Втори и също толкова съществен елемент е оценката на етичното му поведение съгласно Етичния кодекс на магистрата. Но именно по качеството и бързината на съдебните актове може да бъде позната адекватността на кандидата за председател на съд, тъй като проверката му в най-висока степен стъпва на обективни критерии при изследване на постановените актове. Чрез преглед на съдебните актове ще се отрече и несправедливо наложената теза за председателя на съда като началник сред съдиите, а не като равнопоставен редови съдии, който продължава да гледа наравно с тях дела, упражнявайки правораздаветелни функции.

Отказът от процедура по атестация поставя единствен акцент върху административните качества на съдията. Правотата на виждането за председателя като съдия, натоварен с допълнителни административни функции, се засилва и от предвидената възможност общото събрание на съда да определя норма за натовареност на председателя – т. е. той не се третира от съдоустройствения закон като лишен от правораздавателна компетентност администратор. В случаи, когато съдийската колегия на ВСС приема кандидатите – върховни съдии за председатели на съдилища като изключени от обхвата на атестация, то тогава до конкурс следва да бъде допуснато и лице с неюридическо образование, но с добри административни умения в сферата на правосъдието – съдебен администратор или съдебен секретар с дългогодишен опит, както и всяко лице от съдебната администрация. След като административният ръководител запазва специфичното правоотношение като на редовия магистрат, то следва, че законът не го третира като особен вид магистратска администрация. Правоотношението възниква по реда на ЗСВ, а не по Кодекса на труда и в ЗСВ не е дефинирано като трудово[1]. Основанията за прекратяване на правоотношението са изчерпателно посочените в Конституцията и ЗСВ. Единственият специфичен белег на председателската позиция е обвързаност с мандат, но без загуба на отличителните за всеки съдия – носител на съдебната власт, несменяемост и правораздавателна компетентност.

Два допълнителни въпроса по темата за кандидатите за административни ръководители

Отделен въпрос, ненамерил отговор в разпоредбите на ЗСВ и Наредбата, е следва ли да се отбелязва каква част от съдебните решения на всеки магистрат са изготвени с участието на съдебни помощници. Този въпрос е важен за да не се получи така, че през процедурата по атестация да се оценяват чужди професионални умения.

Критични бележки към отказа на ВСС да упражни процедура по извънредно атестиране на върховен съдия-кандидат за председател на съд от по-ниско ниво в йерархията можем да отбележим и на още едно основание – концепцията за работата на кандидата не е гарант за  качествата му нито като магистрат, нито като администратор, тъй като не премерва реални качества, а форматът ѝ предполага само бъдещи виждания.

В заключение

Именно ВСС е органът, който в изпълнение на функциите си по администриране на процесите в съдебната власт упражнява особен вид съдебна политика, а незаконосъобразната такава е лош атестат за цялата съдебна система и особен вид демотивиращ фактор.

При продължаване на този дух на организиране на конкурси за административни ръководители СК на ВСС рискува да обезсмисли разглеждането на конкурсната процедура през призмата на равнопоставеност на участниците като дава доминиращо преимущество на магистрата от по-високата инстанция. Целта е да се гарантира измерване на качествата през законоустановените критерии за провеждане на избор, а не решаване в полза на кандидата от върховен съд, прокуратурата и националното следствие.

Вместо законодателният пропуск да бъде поправен чрез последователно прилагане поне в процедурата за назначаване, се стига до разширителното му тълкуване в частната полза на един от кандидатите. Така всъщност пред останалите участници се поставят допълнителни критерии, докато за явяващия се от върховна инстанция режимът е облекчаващ, основаващ се на привилегия и неравно третиране.

[1] Недопустимо е в съдебната власт да съществува отношение на управление на председателя спрямо съдиите, каквото се припознава от някои автори виж тук.