Възгледите на един юрист за народното творчество по държавния бюджет

Можеше ли да се постигне ефектът на повече социални плащания без актуализация на държавния бюджет? Утвърдително да, с проект на решение от страна на служебното правителство, представено на Народното събрание за гласуване. Но служебното правителство се впусна в начинание, от което се възползват всички политически фигури на сцената на вялата ни политика.

Какво е общото между това да предизвикаш изменения в Конституцията и в Закона за държавния бюджет без да имаш стабилни мнозинства в Народното събрание, които да ги отстояват? Най-общо казано – нямаш пазител на своите добри намерения и не знаеш какво ще се получи накрая от тях като правни текстове, които следва да се прилагат. А това крие опасности.

Отегчителна, но важна правна рамка

Според чл. 87, ал. 2 от Конституцията законопроектът за държавния бюджет се изготвя и внася от Министерския съвет (МС). Според чл. 29, ал. 1 от Закона за здравното осигуряване управителят на НЗОК внася чрез министъра на здравеопазването в Министерския съвет проект на закон за бюджета на НЗОК в сроковете, предвидени за представяне на проекта на закон за държавния бюджет на Република България за следващата календарна година. Съгласно чл. 19, ал. 2 от Кодекса за социално осигуряване законопроектът за бюджета на държавното обществено осигуряване се изготвя от Националния осигурителен институт и се представя в Министерския съвет за съгласуване заедно с проекта на Закона за държавния бюджет.

Министерството на финансите, след приемането на макроикономическата рамка на държавния бюджет, предоставя на Националния осигурителен институт необходимите показатели за съставяне на проекта на бюджета на държавното обществено осигуряване. С други думи, процедурата по актуализация на бюджетите стартира само и единствено със законодателната инициатива на изпълнителната власт. По принцип това не е проблем, защото мнозинството в Парламента избира правителството, което внася съответните законопроекти, които се приемат със сравнително леки изменения – логиката е: народните представители представляват волята на избирателите, а изпълнителната власт – на народните представители.

Настоящата ситуация обаче е различна, защото липсва парламентарно мнозинство, което да излъчи редовен кабинет, а служебният кабинет е инструмент за организация на държавното управление, без да е особен изразител на волята на определено мнозинство. Може с доста условности да се каже, че представлява волята на президента, който го е назначил и поема отговорност за това си действие.

Очевидно е сериозното разминаване между планираната бюджетна рамка и изпълнението ѝ в течение на годината, от една страна, и възможността за отпускане на допълнителни разходи и/или осигуряване на финансови буфери предвид продължаващата непредвидимост, в резултат от развитието на пандемията, от друга. От тази гледна точка, най-логичното действие е актуализиране на бюджета, който да отрази тези промени, както и да осигури необходимата сигурност и предвидимост на различни социални групи и бизнеси, които могат да бъдат засегнати от продължаващата пандемия.

Благоприятна ли е ситуацията за актуализация?

При липсващо парламентарно мнозинство, което дори не може да излъчи редовно правителство, подобни стъпки са опасни, тъй като се превръщат в надпревара коя партия ще обещае повече. Бюджетната актуализация вече не е необходимост, която да гарантира сигурност, предвидимост и прозрачност на фискалната политика, а предизборно наддаване. Вместо това, Министерският съвет можеше да използва процедурата, разписана в чл. 26, ал. 10 от Закона за публичните финанси (ЗПФ). Тя ясно предвижда за сметка на преизпълнението на данъчните приходи по държавния бюджет Народното събрание, по предложение на Министерския съвет, да може да одобрява допълнителни разходи и трансфери по държавния бюджет при спазване на фискалните правила по закон. По този начин дебатът нямаше да засегне цялата бюджетна рамка – което неутрализира риска от увеличаване на дефицита, необходимост от допълнителен дълг (когато парите ги няма, трябва да ги вземем отнякъде като общество) и създаване на дългосрочни бюджетни проблеми – а се фокусира единствено върху преизпълнението на приходите.

Дори не е необходимо предложението на МС да засяга пълния им размер. Законът за публичните финанси дава изключително голяма гъвкавост на МС при изпълнението на бюджета, по силата на своите чл. 109 и чл. 110. Това в случай на редовно правителство благоприятства МС да харчи без дисциплина, за което и търпят основана критика няколкото последни редовни състава на МС. Иронията е, че тази възможност, с която в годините на добра икономическа среда се злоупотребява, в ситуация на висока степен на външна несигурност – продължаващата пандемия – и вътрешна несигурност – политическа криза – осигурява необходимите инструменти, така че изпълнителната власт да променя разходни приоритети, политики и икономически елементи.

Достатъчно е да си спомним, че дори без актуализация бяха осигурени необходимите средства за продължаване на схеми като 60/40 за бизнеса и добавките от 50 лв. за пенсионерите. Не е най-доброто решение, но със сигурност е за предпочитане пред това да дадете празен чек с възможност за безкрайни харчове на Народното събрание, без изпълнителната власт да има възможност за влияние върху крайното решение за актуализиране на трите бюджета.

Със Закона за държавния бюджет на Република България за 2021 г. се приемат разходни тавани за различните бюджетни организации. Чл. 77 от същия закон обаче гласи, че Министерският съвет може да извършва промени на утвърдените с този закон максимални размери на ангажиментите за разходи, които могат да бъдат поети през 2021 г., и на максималните размери на новите задължения за разходи, които могат да бъдат натрупани през 2021 г., на първостепенните разпоредители с бюджет, част от държавния бюджет, след представянето по реда на чл. 167 от Закона за публичните финанси на отчетните данни, отнасящи се за техните годишни финансови отчети за 2020 г. Това е още един механизъм за гъвкавост, с който се е злоупотребявало през предходни години, но може да помогне в настоящата патова ситуация.

В заключение

Ако трябва да се обобщи: по принцип, най-доброто решение в ситуация като настоящата – сериозно разминаване между прогнозно и отчетно изпълнение на бюджетните показатели – е да се предложи актуализация, като целта е да се осигури необходимата прозрачност, стабилност и предвидимост. На практика, внасянето на проект за актуализация на бюджета без наличие на парламентарно мнозинство е като Министерският съвет да предостави празен чек на депутатите.

Налице са достатъчно механизми, които предоставят възможност за преструктуриране на разходните приоритети, както и за изразходване (ако е необходимо) на преизпълнението на приходите. Нито един представител на правителството не обясни какво налага те да се пренебрегват на цената на допълнителни разклащане на публичните финанси. Единствената възможност за запазване на крехката бюджетна стабилност в момента е президентът да разпусне парламента преди предизборното наддаване да бъде прието на второ четене в зала. Да отбележим – на първо четене в зала депутатите пренебрегнаха решението на бюджетна комисия, можем да си представим докъде би стигнал абсурдът в залата на Събранието.