Прокуратура на два режима, три конституции и няколко съдебни реформи

Реформата[1] на българското правосъдие е безспорно една от най-продължителните и объркващи обществото теми. Но като водещ акцент винаги се реформира или общото устройство на съдебната власт в лицето на Висшия съдебен съвет, или статутът на съда, или процесуалните закони, но изключително пестеливо се засяга статутът на прокуратурата и в частност на главния прокурор. Дори когато през 2006 г. бяха приети третите по ред поправки в Конституцията и реформата засегна следствието, разпоредбите относно прокуратурата бяха само преформулирани, без да се стига до реална промяна на модела ѝ. Напротив, на прокуратурата бе дадена цялата власт в разследването на престъпленията. Критиката за централизацията на системата по разследване се стовари върху следствието, а прокуратурата продължи да я кара по старому с още по-изразена концентрация на правомощия. За да направи съдебната реформа скок напред е нужно да извърви поне крачка в областта на ефективното разследване, доминирано от прокуратурата.. До този статут на прокуратурата се е стигнало по съветски натиск въпреки съпротивата на академичната и правна общност[2]. Главният прокурор е определен от Несим Меворах като „една институция от висше естество, от висш мащаб“[3].

Към днешна дата структурата и правомощията на прокуратурата са:

• Единна и централизирана прокуратура, тоест всички звена на държавното обвинение в страната са подчинени на Върховна касационна прокуратура със седалище София. А върховната прокуратура е подчинена на главния прокурор. Няма процедура в Конституцията и закона, която да задължава главния прокурор съдържателно да се отчита за успехите или провалите на институцията по ключови дела. Вследствие от това са неразвити основанията за наказването и отстраняването му, а България е осъждана пред Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) именно поради тези дефицити. Знаково е делото „Колеви срещу България”[4].
• Запази се стандартът прокуратурата да се намесва във всички сфери на живота чрез надзора за законност. По този начин прокуратурата безконтролно се меси във всевъзможен вид дейности – в актове на администрацията, в договори между страните и т.н. Надзорът за законност остава ненужно тоталитарно наследство, а отпадането му се можем да мотивираме с това, че актовете на администрацията могат да бъдат атакувани пред Върховния административен съд. Намесата в стопанските отношения на обвинението е целяла то да „бди за стопанските интереси на Народната Република”. При прогласена свободна стопанска инициатива всеки бизнес сам е отговорен за договорните си отношения и следва да защитава интересите си. И тази конституционно закрепена дейност на прокуратурата е повод за осъдително решение от ЕСПЧ към държавата – делото „Злинсат срещу България”[5]

Закономерно резултатите, вместо справедливо прилагане на закона, се превръщат в осъдителни дела срещу България. Във вътрешнополитически план знакови процеси остават неразкрити, а фигурата на настоящия главен прокурор се намесва в изборните процеси. Всякаква стъпка в посока реформиране на прокуратурата е минирана поради неясната и свръховластена фигура на главния прокурор..

Потвърждение от високо ниво на проблемите

Констатацията на системните дефицити идва под формата на общи и конкретни препоръки в каква посока да се промени статутът и работата на институцията. Колкото по-конкретно съветват международните експерти, толкова по-критична е оценката им. Три са основните източници с препоръки страната да приеме демократичните стандарти за правосъдие:

• Комисията за демокрация чрез право (известна като Венецианска комисия към Съвета на Европа) – периодично от 1999 г. насам България е съветвана. Хрониката на изпълнение на препоръките показва частични успехи и непоследователни политики. 
• Европейската комисия – ежегодно по силата на Механизма за сътрудничество и проверка от 2007 г.
• Службата за подкрепа на структурните реформи на Европейската комисия – еднократно на основание заложена мярка в стратегията за съдебна реформа.

Трите практически проблема и необходимостта от реформа

• Пред кого се отчита главният прокурор – редовна препоръка на Венецианската комисия (ВК), включително и от 2017 г., потвърдена през 2016 г. при структурния анализ на обвинението и през 2015 по повод становище при изменение на Конституцията. На конституционно ниво това следва да се извършва ежегодно, но липсва детайлно описание на съдържанието.  Ако в обществото ставаме свидетели на масови или стихийни разпити и обвинения от прокуратурата, то те остават безуспешни в съда или биват прекратявани от прокуратурата още на ниво разследване. На какво се дължи това и средство за политическа репресия ли е прокуратурата Никой в България не може да получи отговор на този въпрос, а провалите по знакови дела същото биват  остават необясними. При тези обстоятелства действащият главен прокурор инициира тълкуване от Конституционния съд, което потвърди тезата за безотчетната прокуратура. Решенията на КС в периода 2003-2005 г. дълго време служеха като основание за отказа от реформи. 
• Кой разследва главният прокурор – в момента върховният обвинител е овластен да отмени всяко разследване срещу себе си.
• Кой освобождава главният прокурор – основанията се абстрактно написани и не търпят прилагане.

Контратеория на реформата и отклоняването на вниманието

• Твърди се, че желанието за промяна на правомощията и статута на прокуратурата  е личностна борба,
• Пренасочване на недоволството от прокуратурата към съда в познатия стил „полицията и прокуратурата ги хващат, но съдът ги пуска”,
• Критиците са „национални предатели”, „пета колона” и „троянски коне”. Нищо че критиките им са основани на препоръки от демократични международни организации.

Съпротивата приема различни форми, но най-често тя е контраатака срещу съда – така изкупителна жертва на общественото недоволство срещу правосъдието ставата съдиите, а прокуратурата излиза от фокуса. Политическата подкрепа към фигурата на главния прокурор е всъщност подкрепа за самия модел, защото той потвърждава и произвежда настоящия политически, последващия от него икономически и неудоволетворителния за населението социален модел.

Възможни решения какво да се прави с прокуратурата

1. Да остане такава, каквато е – обществото ще свикне с липсата на резултати, а чувството за справедливост ще остане дефицит. 
2. Прокуратурата да премине в изпълнителната власт – аргументи не липсват в тази посока, тъй като обвинението е функция на изпълнителната власт и показва изпълнението на конкретна наказателна политика на мнозинството. Тъй като прокуратурата е винаги страна в процеса, а съдът независимо следва да разрешава споровете, то съд и прокуратура не бива да са заедно в съдебната система. Функцията по разследване и обвинение сближава МВР и прокуратурата повече, отколкото прокуратурата и съда. Рисковете от приложение на такъв модел на този етап, обаче, са големи, тъй като той дава възможност за политически репресии над малцинството. В същото време законовото устройство на прокуратурата ще стане отражение на действителността, т.е. ще се получи фактическо и нормативно съвпадение. Така политическата отговорност на правителството за борба с престъпността ще бъде снабдена с възможност за контрол върху органа за наказателно преследване. До 1947 г. моделът е този.
3. Прокуратурата да се реформира и остане в съдебната власт, при ясни механизми на кого да се отчита, как и при какви условия да бъде отстраняван главният прокурор. Различните функции на съда и прокуратурата изискват прилагането в различна степен на принципа за независимост. При съда тя е безусловна, но при прокуратурата следва да говорим по-убедително за автономия – неуспехите на обвинението в съда следва да бъдат съпроводени от отчет за това и понасяне на отговорност. За целта е необходимо огромно обществено и политическо усилие. Първата стъпка е да се спре публичната спекула и политическият натиск. Трябва на всички страни да стане ясно, че съдът не правораздава резултатно, а безпристрастно на базата на представените и защитени от страните доказателства. Резултатността е измерима категория за действия само на обвинението, като резултатът трябва да мери доколко качествено то е провело разследването и насочило в правилна посока обвинението. 

В заключение

Дискусията напоследък излезе от полето на експертните аргументи. Това се случи по една проста причина – системните политически фигури се заявяват като поддръжници на главния прокурор, превръщайки се в поддръжници на модела. Така полето на дебата от маската на това колко е аполитично виждането за ролята на прокуратурата придобива строго политически характер, който се явява тест за това колко проевропейски и демократични са определени политици и партии – защото това да си европеец показва доколко разбираш и приемаш стандартите на ПАСЕ, ЕК и т.н. Конституционната реформа от 2015 г. се провали основно поради нежеланието за изясняване ролята и статута на прокуратурата. А доколко нечия воля за съдебна реформа е надеждна, по прокуратурата ще познаете. 

[1] Статията е отпечатана в сп. „Икономист”, бр. 45/2017 г.

[2] Детайли виж в Дончева, Лора „Проблемът за съдебната власт в процеса на изработване и приемане на Конституцията от 1947 г.”, в сп. „Епохи“, година ХХ 2012, № 2, с. 137-158, Велико Търново.

[3] Пак там.

[4] Виж страницата на Министерство на правосъдието, раздел „Права на човека”, подраздел „Преведени решения на ЕСПЧ по български дела”.

[5] Пак там.