Програмните бюджети са реформата на 2012?!*

Сметната палата публикува дългоочаквания одит на бюджетния процес в страната (виж тук) и направените в него констатации моментално намериха отзвук в общественото пространство. Докладът е за периода януари 2008 – юни 2011, което обхваща както година на рекордни бюджетни приходи и голям излишък (2008), така и кризисните години (2009, 2010), когато приходите се сринаха и бюджетът излезе на сериозен дефицит. Тези бурни години за държавните финанси затрудняват дългосрочния поглед – например оценката на устойчивостта на правителствените прогнози и адекватността на средносрочната фискална рамка, но са добра предпоставка за анализ на качеството на бюджетния процес при променяща се (и трудно предвидима) икономическа среда.

Оценката на Сметната палата не е еднозначна, но в доклада се откроени ред проблеми на всички етапи от бюджетния процес – планиране, изпълнение, отчитане. Множеството корекции по бюджета (т. нар. „местене на тъмно”) бързо се превърнаха във водещи заглавия, но те съвсем не изчерпват направените констатации. Всъщност, ако има централна тема на този доклад, то тя е „силно подценената роля на програмното бюджетиране” от страна на администрацията.

В доклада ясно е откроен „формалният подход при съставянето на програмите и политиките”, което потвърждава и нашите наблюдения, а именно, че администрацията общо взето натъкмява своите т. нар. програми да отговорят на предварително заложени разходи. С други думи, процесът е обърнат нагоре с краката – вместо програмите да водят към разходи, разходите се обосновават с разписване на програми. Този формален подход е може би най-виден покрай дебатите за бюджета в парламентарните комисии и в пленарна зала – там думата програма почти не се споменава, а се коментира кой министър колко пари е получил и дали това е повече или по-малко спрямо предходната година.

Проблемът с програмните бюджети прозира и от нормативната база, тъй като те дори не са трайно регламентирани. В Закона за устройство на държавния бюджет, тоест основополагащия закон на бюджетния процес в страната, думата „програмен бюджет” не присъства. Изготвянето на програмните бюджети се регламентира всяка година в преходните и заключителни разпоредби на Закона за държавния бюджет, което наистина не звучи сериозно. Това е и една от основните констатации и препоръки на Сметната палата: „правилата, които ежегодно се залагат в преходните и заключителните разпоредби на закона за държавния бюджет за съответната година, следва да намерят трайна нормативна регламентация…”.

Формалното изготвяне на програмните бюджети нормално води до пилеенето на публични пари. Просто това е разликата между двата модела – при единия даваш пари на администрацията, за да продължи да съществува както до момента или да се разрасне (ако има повече приходи в бюджета), докато при другия даваш пари за постигането на даден резултат. Връзката между разходването на публични пари и постигането на някакъв резултат може да бъде осмислена (планирана, реализирана и отчетена) само при истинско програмно бюджетиране. В момента ние се опитваме да направим и двете неща едновременно – бюджетираме, ориентирани към разходите, а като добавка вмъкваме и програмни бюджети. Двете неща обаче са несъвместими и Сметната палата е категорична: „моделът на паралелно съставяне на традиционен бюджет, ориентиран основно към разходите и на програмен бюджет следва да бъде заменен с ориентирано към резултатите бюджетиране…”.

Тук, разбира се, стигаме и до въпроса готова ли е въобще администрацията да се справи с подобно ориентирано към резултатите бюджетиране? Опитът с програмните бюджети до момента показва сериозни проблеми: „формулират се предимно качествени индикатори за оценката на ползата/ефекта от провежданите политики, поради което не може да се измери в достатъчна степен въздействието върху потребителите на услугите и постигането на целите; липсват адекватни количествени измерители  на изпълнението, а тяхното отчитане в много случаи е извършено формално и не се основава на приета методология; администрацията не дава оценка за степента на изпълнението на индикаторите; няма обвързаност между целевите стойности на показателите и размера на изразходваните средства.” Нашият опит показва, че в някои случаи дори таблицата с индикаторите не се попълва, тоест дори формалното програмно бюджетиране се прави калпаво.

Това означава, че трябват както ясни правила и методи за програмно бюджетиране, инициирани и разписани от Министерство на финансите, така и обучени хора във всяка една администрация, които да се занимават с това. Към момента програмните бюджети в различните администрации се изготвят от какви ли не дирекции – като почнеш от дирекция „Бюджет” и стигнеш до дирекция „Човешки ресурси”. В някои случаи чиновниците, които изготвят традиционния бюджет (ориентиран към разходите) са различни от тези, които се занимават с програмното бюджетиране. Този административен хаос води и до проформа програмни бюджети.

Изход от ситуацията може да бъде търсен в създаването на звено във всяка администрация, което да поеме програмните бюджети и да получи съответната квалификация от Министерство на финансите. Това може да са и сега наети чиновници, които да се обучат в програмно бюджетиране. В крайна сметка става дума за 2-3 човека на разпоредител с бюджетни кредити, които да отговарят пред обществото за това как се харчат публичните пари. Едно е да водиш просто счетоводство и да отчиташ похарчени пари, съвсем друго е да преследваш конкретни резултати и да отговаряш за тяхното постигане.

Одитът на Сметната палата не бива да се възприема като някаква проверка на финансовите министри, която резултира в няколко гръмки заглавия в пресата, а по-скоро като задълбочен анализ на бюджетния процес в страната, който да доведе до неговото качествено подобряване. Препоръките в този доклад най-вероятно са съгласувани с Министерство на финансите, което показва, че желание за промяна има и е въпрос на работа нещата наистина да се случат. Нов устройствен закон за публичните финанси, където да залегне програмното бюджетиране и ограничени възможности за корекции в годишния бюджет без санкцията на парламента, по-добра отчетност и редовен преглед на публичните разходи може да се превърне в ключова реформа на това правителство до края на мандата му.

Натискът пред бюджета съвсем не е намалял – продължаваме да трупаме дефицити и вече се готвим за външни заеми. В тази ситуация няма нищо по-логично от това да се опитаме да подобрим бюджетния процес и да знаем всеки публичен лев какъв резултат преследва. Алтернативата я видяхме при ревизията на Бюджет 2010 – липсата на връзка между разходи и резултати доведе до съкращения от типа на „от всички по малко”.

*Статията е публикувана със съкращения в броя на вестник „Труд” от 6 април 2012 г. Оригиналната публикация е достъпна тук.