Правосъдната и здравната системи не са по–специални от образователната

Важни, големи и скъпи публични системи не се реформират повече от 20 години. Причините, които често се изтъкват, са:

• много е сложно;
• никой не разбира сектора така, както много тесните специалисти;
• невъзможно е, без постигане на широк обществен консенсус;
• трябва анализ и по възможност – без сътресения като закриване на структури и освобождаване на заети.

Тези аргументи са редовното извинение за липсата на реформи в здравеопазването (харчи 5,2 млрд. лв. публични средства за 2018 г. и предоставя услуги със съмнително качество) и правосъдната система (харчи 704 млн. лв. за 2018 г. и критиките към работата ѝ не спират). В системата на образованието (харчи 4,2 млрд. лв. за 2018 г.) реалната промяна започва през 2007 г., а подготовката й – няколко години преди това.

Всъщност причините за липсата на реформи в съдебната и здравна система са:

• липса на политическа воля;
• лобизъм – големи интереси, които спират всички идеи за повече отчетност и ефективност;
• липса на вътрешно знание – и в двете ресорни министерства от години липсва експертен капацитет. Примерите[1] от последните 12 месеца само потвърждават това тъжно заключение.

Колкото и да е учудващо, сложни, дълги и големи реформи у нас са възможни. Те не винаги протичат както са планирани – има грешни решения, отлагане, похарчени пари на вятъра и съмнителни резултати. Факт е обаче, че е възможно започване на процес, от който няма връщане назад и който може само да подобрява представянето. Именно това се случва с образователната система.

Тук ще се опитаме да припомним накратко основните моменти от реформата във финансирането на средното образование в България отпреди десетилетие. Целта ни е да покажем, че големите реформи са не просто възможно, но се и случват на практика, а извиненията, давани от здравния министър, правосъдния министър и ВСС, са, меко казано,  необосновани и неприемливи.

Системата на образованието преди промяната от 2007 г.

Средата в сектора на образованието преди промяната във финансиращия модел се характеризира с:

• намаляващ брой ученици без промяна в броя на училищата и учителите;
• почти пълна централизация на управлението;
• слаби образователни резултати[2];
• липса на точна информация за определящи за сектора индикатори[3];
• ниско заплащане на труда на преподавателите и оттам – нарастващо недоволство и напрежение в системата.

Тази среда влияе негативно и демотивиращо върху опитите за промяна.

Наследеният финансов модел представлява фиксиране на заплатите на учителите и на разходите за издръжка на учениците при много „гъвкави“ централно определени изисквания за брой на деца в паралелка. Държавата плаща заплатата на всеки нает учител и издръжка за всеки ученик. Това създава стимули за запазване и дори увеличаване на броя на паралелките и училищата, макар и с малко на брой ученици, за да се оправдае високият брой учители. По този начин учителите продължават да получават заплати, въпреки намалената натовареност от по-ниския брой ученици, което разпилява ограничения ресурс в системата. Липсата на правомощия за автономно управление на училищата пък не дава възможност на тези директори, които могат, да ги развиват.

В тази обстановка не е чудно, че стимулът за промяна идва „отвън“. Само ще споменем за пример два анализа и проекта в образователната система, направени от външни за министерството на образованието институции – проектите на Световна банка за развитие на човешкия капитал[4] и анализ на Министерството на финансите за проблемите на финансирането на образователната система[5]. Вероятно има и много други аналитични изследвания на сектора, появили се в този период, но главното е, че средата стимулира анализирането, обсъждането и подготовката на предложения за промяна, както и оценки на възможните ефекти. През последните години аналитичната база в сектора е сериозно обогатена от значителен брой анализи на неправителствени организации, Световната банка, Европейската комисия и др.[6] Тези институции регулярно анализират и секторите на здравеопазването и правосъдието, като обикновено предлагат варианти за реформа в тях.

Варианти за промяна на финансиращия модел и избор на модел

Как обаче да се промени финансиращият механизъм, така че да създаде подходящи стимули, които да повлияят на описаните по-горе недостатъци на образователната система? Основният принцип за финансиране на училищното образование, който се прилага по света, е „парите следват ученика“.  Този принцип е избран и за България, но начинът му на приложение не е еднозначен – съществуват различни варианти, включително:.

• ваучери за обучението на ученик в училище, предоставяни на родителите; 
• стандарти с една и съща стойност за обучение на ученици в училище, предоставяни на училищата;
• стандартни с различна стойност в зависимост от вида на училището и професионалното направление, предоставяни на училището;
• включване или изключване на частните училища от схемата и др.

Избраният вариант за България се основава на принципите за децентрализация на образованието и финансирането му като общинска делегирана услуга, но не се спира само дотам. Въведената през 2007 г. схема се базира на няколко вида стандарти в зависимост от професионалното направление на училището и групиране на общините в зависимост от техни обективни географски характеристики, което също носи различен стандарт за финансиране на общообразователната подготовка. Причината за групирането е наличието на фактори, които обективно определят разлики във възможностите за концентрация на учениците в паралелка, което пък води до разлики в разходите за обучението им. Разходните стандарти създават стимул за общините да намаляват броя на излишните и „празни“ училища, поддържани дотогава единствено заради сигурното финансиране от държавата.

Година по-късно този модел е разширен с въвеждането на делегираните бюджети, които създават съвсем различна среда за управление на училището и го откъсват от пряката зависимост от неговия собственик (общината или МОН). Делегираните бюджети всъщност децентрализират управлението на процесите на равнище училище, като дават самостоятелност на директора при планиране и разходване на бюджета, групиране на децата в паралелки, наемането на персонал и разпореждането с училищно имущество. Те създават и важен стимул –  увеличаване на броя на учениците, тъй като именно те са основният фактор, който определя и размера на бюджета. Целта за подобряването на достъпа и задържането на децата в училище има точно такова практическо измерение.

Правните стъпките за въвеждане на такава промяна преминават най-напред през текстове в годишния закон за държавния бюджет (нещо като „тестване“ дали и как ще работи реформата), придружени с промяна в няколко важни наредби на Министерството на образованието за максималния брой деца в паралелка, за минималните възнаграждения на персонала и др. Следва подготовка на специална глава за финансирането в тогавашния образователен закон и накрая – подготовка на изцяло нов закон за училищното и предучилищното образование.

Друг важен елемент на промяната е масово обучение на директорите за управление на училищен бюджет – дейност, първоначално посрещната със значителна съпротива от част от тях като нещо нетипично за работата им. По-късно се въвеждат и изисквания за познания по финансово управление за заемане на длъжността директор.

Информационното осигуряване на процесите придобива особена важност в среда, в която финансирането силно зависи от точни показатели за брой ученици и видове училища, а оценките за резултатите от реформата – от налична точна информация за образователните резултати на учениците. Информационните системи в образованието започват да се развиват, макар и част от информацията да остава вътрешна за системата и достъпът до нея – ограничен[7]. За сравнение – дори и в момента данните в системата на здравеопазването са затворени и недостъпни, а в някои случаи (например за изчисляване на реалните разходи на клиничните пътеки) тотално липсват. В съдебната система са налични свободно данни за броя на делата и съдиите[8], но не и данни от Системата за изчисляване на натовареността на съдиите, които да позволяват оценки на натовареността на съдиите на база на тежестта на делата.

Реакции срещу промяната и някои ефекти

Разбира се, подобна промяна на важни обществени отношения не минава без отпор. Най-значимата реакция срещу промяната на финансиращия модел в образованието е голямата учителска стачка от есента на 2007 г., инициирана от учителските синдикални организации. Въпреки че официалните искания на учителите са за увеличение на заплатите и по-голям дял от БВП за образование, причината за стачката всъщност се корени в страховете, че при финансиране на системата в условия на намаляващ брой ученици голям брой училища ще бъдат закрити, а част от учителите ще останат без работа.

Стачката на учителите продължава 42 дни, като в резултат от нея се постига споразумение, че парите няма да се изземват от сектора[9], а делегираните бюджети ще дадат възможност на училищата, които могат да си го позволят, да увеличат заплатите на учителите в по-голяма степен, отколкото, ако този въпрос се решава централно. Създават се и някои защитни механизми срещу безразборното закриване на училища, например системата от защитени училища, както и национални програми за развитие на образованието, които да подпомогнат разрешаването на специфични проблеми, възникнали покрай реформата[10]. В крайна сметка опасенията на учителите и синдикатите се оказват адекватни само за една година – между 2007 и 2008 г. близо 300 общообразователни училища са закрити или слети, а около 10% от учителите са освободени[11]. Статистиката показва, че през следващите години намаляването на броя на учителите се нормализира, като след 2015 г. броят им отново започва да расте. Очакваният „апокалипсис“ така и не се случва. Едва близо десет години по-късно заплатите на учителите започват да настигат изоставането си спрямо заплащането в други сектори[12], но диференциацията на заплащането на учителския труд е факт много по-рано.

Така наречената оптимизация на училищната мрежа е търсен ефект от реформата на финансирането, тъй като този процес е свързан не само с намаляване на броя на училищата изобщо, но и със съкращаване на малките нежизнеспособни училища. Консолидацията на броя на децата в една паралелка също е търсен ефект, който води до концентрация на финансов ресурс в рамките на училището и му осигурява по-големи възможности за развитие.

Какво не се постигна?

Нереалистично е да се очаква, че една реформа може да постигне всички търсени ефекти. Една от най-големите критики към промяната в образователния модел през годините досега е липсата на сериозно подобряване в образователните резултати. Качеството на образованието все още е сравнително ниско според измерванията, независимо как се осъществяват те. Финансирането на училищата само по себе си би могло да подпомогне по-доброто качество на образователната услуга косвено – например като стимулира конкуренцията за ученици между училища. На места обаче, където училището е само едно и/или е защитено, това не може да се случи. Поради тази причина  са необходими и специфични мерки за подобряване на качеството, които да разрешат конкретни проблеми и които да се базират на реална оценка на резултатите на училищата, сравнима в годините. Националните външни оценявания са подобна мярка, сега остава те да започнат да се използват и като индикатор за по-сериозна намеса там, където качеството куца и – евентуално – за адекватното им използване в модела на финансиране[13].

Друг липсващ ефект за момента е постепенното овластяване на учителите за свободно провеждане на образователния процес в клас[14]. Министерството на образованието и науката едва наскоро направи първата стъпка в тази посока[15], изменяйки Наредбата за общообразователната подготовка. Както вече сме писали обаче, все още предстои да се извърви дълъг път към завършен модел на свобода и автономия за учителите.

В заключение и без да сме изчерпили напълно темата, само ще отбележим, че колкото и трудно и невъзможно да изглежда отстрани, реформите могат да се случват и да имат добри резултати. Но трябва да започнат. Очакваме това да стане някой ден и в правосъдната и здравната системи.

[1] Например тук, тук и тук.

[2] Например първото участие на България в изследването ПИЗА 2000, резултатите от което са толкова отчайващи, че България отказва да участва в изследването през 2003 г. Следващото участие е в ПИЗА 2006, резултатите от което са подобни.

[3] Например точния брой ученици в училищата. Тепърва след 2007 г. ще се развиват информационните системи в образованието (Админ-М и др.).

[4] HD-DPL I и другите подобни проекти.

[5] https://www.minfin.bg/upload/2892/EDU%20report%2020041.pdf

[6] Например тук и тук.

[7] Информационните системи в МОН и МФ позволяват осигуряването на финансиране, като данните за учениците се актуализират поне 2 пъти в годината. Едва през последните няколко години са достъпни множество данни на сайта на МОН, както и на портала за отворени данни на правителството.

[8] Например тук.

[9] Поради демографските очаквания за намаляване на броя на учениците и оттам – на финансирането.

[10] Такива са например транспортирането на ученици до най-близкото училище, подкрепа за училищния бюджет при изплащане на обезщетения за освободени учители, директни плащания за стимулиране на закриването на училища за общините, обучения на директорите и др.

[11] По данни на НСИ. Основната причина за такова масово намаляване в бройките за една година е резултат от натрупаните неефективности в системата и създадените стимули това да се случи. 

[12] https://www.infograf.bg/article/1540468520000

[13] Например като се използва модела на добавената стойност в образованието.

[14] Той е свързан и с подобряване на качеството на образованието.

[15] http://мон.бг/upload/20597/izm-nrdb5_30112015_obshtoobr-podgotovka.pdf