Формализъм или натиск за реформи: оценката на ЕК на първите 5 плана за възстановяване и устойчивост

С донякъде изненадващ тур в последните два дни председателят на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен уведоми лице в лице правителствата на Португалия, Испания, Гърция, Дания и Люксембург за одобряването на подадените от тях национални планове за възстановяване и устойчивост. Така Комисията се вмести дори с комфортен „резерв“ в двумесечния срок за оценка от момента на представянето на всеки план. По регламент Съветът трябва да се произнесе с решение за прилагане в рамките на четири седмици, а това ще е и основа за получаване на авансовото  плащане в размер на 13 % от финансирането.

Публикуваните анализи, които подкрепят оценката на ЕК и са основа за пакета документи, който е представен за одобрение от Съвета, дават по-подробна представа за намеренията на страните, както и за подхода на Комисията. Някои от данните са достъпни за пръв път, тъй като много от правителствата предпочетоха да обнародват само съкратени версии на плановете или други презентационни материали, но не и пълен списък на реформи и инвестиции с график за изпълнение и детайлен бюджет. Какво разбираме (засега) от общия преглед:

Испания, Дания и Люксембург искат само безвъзмездна подкрепа, докато Гърция и Португалия са поискали и заеми. Португалия ще насочи заемния ресурс към изграждане на субсидирани жилища за социално слаби и достъпни общежития за студенти, както и за схеми за подкрепа на бизнеса през своята държавна банка за развитие. Гърция ще използва изцяло заема за създаване на програма от финансови инструменти за малките и средни предприятия.

Някои планове са „по-зелени“ и „по-цифрови“ от други – по-богатите логично насочват ресурсите към тези два приоритета. Интересното е, че Испания също е с висок дял на разходите, ориентирани към насърчаване на дигитализацията.

За разлика от България, в плановете са включени инициативи и проекти, които вече се изпълняват. Това позволява по-бърз макроикономически ефект от получените трансфери, но по-важно – показва, че мерките в плана са интегрирани с националните политики на съответната страна, а не са някакъв изцяло нов и несвързан пакет от идеи.

Рамката на целия механизъм до голяма степен предопределя и приоритетите в плановете и структурата на разходите. Извън вече коментираното заделяне на дял за „зелени“ и „цифрови“ дейности, в различни разновидности виждаме саниране, обучение на възрастни в използване на нови технологии и дигитализация на администрацията. Това вероятно е естествена последица от стремежа на националните правителства да се „харесат“ на Комисията, или иначе казано – да напишат в плановете си това, което звучи в съзвучие с брюкселските приоритети.

Все пак пъстротата в инициативите е голяма. Например, Португалия обещава да реформира регулираните професии и устройството на публичните си финанси, схема за насърчаване на постоянни трудови договори с пълни права и осигуровки, ще финансира изграждане на студентски общежития, технологични центрове в професионалните гимназии, таблети и компютри за учениците, метро в два града и лека железница. Испания ще харчи значителен ресурс за нови железопътни линии, ще субсидира и насърчава изграждане на зарядни станции за електромобили, ще дава грантове от по 15 хил. евро на жилище за саниране, ще финансира дигитализация в туризма и рибарството, като обещава нови активни мерки на пазара на труда и удължаване на заетостта чрез промени в пенсионната система. Гърция ще инвестира в 5G покритие по основните магистрали, сателити и космически технологии, нови детски градини, за да насърчи връщане на майките на пазара на труда, ще строи нови пътища, електропреносна мрежа към островите и ще полага подводни оптични кабели, електронна тол система и „умни“ мостове; за бизнеса ще насърчава използването на POS терминали, а в училищата ще изгражда интерактивни кабинети. В Дания залагат на значителни данъчни облекчения за зелени инвестиции на частния сектор и при регистрация на електромобили, разширяване на централното парно за заместване на домашни печки, финансиране на зелени фериботи, сериозни субсидии за разходи за R&D в малките и средни предприятия и осигуряване на високоскоростен интернет до отдалечени слабо населени региони. Люксембург с минималния за икономиката си ресурс ще изгради нов жилищен квартал с достъпни наеми, отопляван изцяло от възобновяеми източници,  ще внедри система за киберсигурност, базирана на квантови технологии и ще финансира зарядни станции за електромобили и проекти за телемедицина.

Таблица: Основни параметри на одобрените планове

Източник: Европейска комисия

Развитието на процеса по изготвяне, представяне и оценка на плановете до момента поставя и няколко важни институционални въпроса:

Независимо от доста подробните насоки за съдържанието и структурирането на плановете, правителствата изглежда са дали размах на „амбицията“ , разгръщайки десетки компоненти със стотици „мерки“. Вероятно в стремеж да аргументира големия размер на полагащия се трансфер,  „южняците“ се надпреварват в тези бройки – Испания обещава 102 реформи и 109 инвестиционни фиша, не са много назад и Гърция и Португалия (за сравнение, Дания е „скромна“ с 5 реформи). Но дори бегъл прочит създава усещането за зрителна измама – понятието „реформа“ се използва фриволно и често представлява малка стъпка за изменение в някой параметър на съществуваща система, а друг път е разходна програма, само че „маскирана“ като промяна. С други думи, целият разказ за ролята на механизма за възстановяване и устойчивост като катализатор за дълбоки структурни реформи в неконкурентни и стагниращи икономики е под сериозно съмнение.

Подобно настроение създават и иначе формализираните стандартни документи за оценка на плановете. Излиза, че за всяка от страните по 10 от 11 критерия се дава рейтинг „А“ (т.е. най-висок), а за разходната ефективност на предложените инвестиции – рейтинг „Б“ (т.е. под съмнение, но приемлив). Хипотезите са две – или Комисията е работила много активно предварително с правителствата и плановете действително са станали еднакво добри, или всъщност оценката е само формална, доколкото има политическа воля да се „върви напред“ с каквото е налично.

Все по-силно е и усещането, че по взаимно съгласие Комисията и националните правителства ще потопят изпълнението на плановете в бюрократични и технократски детайли, за сметка на фокус върху „голямата картина“ – а именно възстановяване чрез технологична трансформация, развитие на човешкия капитал и структурна якост на институции и пазари. Ще видим например, че за всяко отделно междинно плащане (а те са до 10 за целия период на механизма) в някои от плановете са заложени между 40 и 80 индикатора за изпълнение и постигнати резултати. Представяме ли си като реалистично комисията да спре плащане за неизпълнение на, примерно, 4 от 73 индикатора? А колко трябва да са, за да се оцени, че едно правителство не прави реформи или се отклонява от инвестиционните приоритети? Именно фрагментирането на десетки и дори стотици мерки, мини-промени, отделни схеми и разходни инициативи след това ще доведе до почти изцяло технократско оценяване по „шаблон“ – но това устройва и двете страни, когато няма действителна воля за дълбоки структурни реформи и преобразяване на социалната, образователната и икономическата политика.

Междувременно, в очакване сме на финалния вариант на българския план, както беше съобщено от заместник министър-председателя Пеканов, който потвърди намерението на служебното правителство да го внесе за одобрение. Надяваме се преди това и българите да имат възможността да го разгледат и обсъдят по същество по направените промени, за да се спази принципът на прозрачност и включване.