Банки, съд и управление на закона*

Красен Станчев [i]

Покрай идеята за пълзящо прехвърляне на пенсионни спестявания от частните универсални пенсионни фондове към НОИ, от вниманието на икономисти и коментатори отпадна един на вид дребен казус от изминалата седмица.

В деня, в който стана известен замисълът по повод частните спестявания, Върховният административен съд (ВАС) допусна за разглеждане няколко жалби срещу отнетия лиценз на КТБ. Това той направи по начин, който не само отлага делото за дълъг период от време (за 9 февруари следващата година). Процедурното решение повдига въпроса доколко ВАС съдейства за управлението на закона. Общото между двата казуса е именно несъвършенство в управлението на закона. Но нека видим какво точно се случи.

„Гафът“ на БНБ

ВАС не допусна правниците на БНБ до разглеждането на делото. Мотивът – били изпратени лично от управителя, а не от Управителния съвет на БНБ. Последното се изисквало от правилата на самия ВАС и е аргумент на адвокатите на КТБ. Пресата побърза да определи това като пропуск на г-н Искров.

В действителност обаче управителят на БНБ има всички права да постъпи именно така по силата на закона за БНБ. Този и всеки друг закон не могат да бъдат неглежирани от този или който да било съд.

В чл. 18. ал. 1 от закона за БНБ е казано, че управителят „организира, ръководи и контролира дейността на банката с изключение на онези дейности, които с този или с друг закон са предоставени в изключителна компетентност на подуправителите, и я представлява в страната и в чужбина.“ От същата разпоредба нему е предоставена и възможността да делегира „упражняването на някои от правомощията си на други длъжностни лица“.

Недопускайки правниците на БНБ до делото именно на това основание, съдиите Таня Вачева, Соня Янкулова и Иван Раденков де факто променят или поне тълкуват по превратен начин един от най-важните принципи на управлението на БНБ като единствената парична и надзорна институция в областта на емисията на пари и банковото дело.

Този принцип е, че всеки от членовете на УС на БНБ е лично отговорен за изпълнението на своите компетенции. Това положение е много съществено нововъведение спрямо традицията на централно банкиране отпреди 1 юли 1997 г. Дотогава Съветът бе колективен орган. Т.е. неговите членове бяха индивидуално безотговорни за решенията, които са взели – независимо дали става дума за банкови лицензи или парична политика. На мен са ми известни три докторски дисертации, в които се реконструира и обяснява доколко и по какъв начин колективният принцип на управление на БНБ допринася за политическата зависимост, инфлацията и банковите фалити на 1996 и 1997 г. За магистрати от ранга на членовете на ВАС това знание би трябвало да бъде въпрос на обща правна култура.

Между другото, колективният принцип на управление и отговорност води до неефективност и в други области, отвъд паричната политика и банковото дело. Очевидно е например, че той е една от най-съществените причини за хаоса в енергийната политика, наложен от ДКЕВР.

Законът за БНБ последователно прокарва индивидуалната отговорност и на подуправителите.  В чл. 19, ал. 3 изрично е казано, че „в рамките на предоставените им компетенции със закон или с приет от управителния съвет нормативен акт“ те „организират, ръководят и отговарят за дейността на ръководените от тях управления“.  Индивидуалните им задължения са разписани в отделни разпоредби. А за управителя на „Банков надзор“ изрично е посочено, че „при упражняване на надзорните си правомощия той прилага самостоятелно и независимо предвидените в закон мерки за въздействие и санкции“ (чл. 20, ал. 3).

За мен няма съмнение, че достойната за уважение роля на БНБ за поддържане на стабилността на банковата и паричната система на България за периода от 1997 до средата на тази година се дължи на уредбата на правата и задълженията на водещите длъжностни функции в БНБ.

Онова, което направи ВАС тази седмица, е да възстанови като изискване, макар и в ограничения периметър на едно дело, традицията на безотговорно централно банкиране отпреди приемането на действащия закон за БНБ.

Странно е, че БНБ се съобрази с ВАС и на 17 декември делегира своите представители според изискванията на тримата съдии. Но е разбираемо защо БНБ прави този компромис: поводът е дребен, делото трябва да се разгледа колкото е възможно по-бързо и членовете на УС вече са приели ролята си на „козел отпущения“.

КТБ като „страна“ по делото

С друга част от действията си тази седмица съдиите подхраниха виктимизирането на БНБ от някои политици, медии и пригласящото им недалновидно обществено мнение.

С отстраняването на юристконсултите на БНБ ВАС уважава становището на мажоритарния собственик на КТБ, че те не били представители на „органа, отнел лиценза на КТБ“, а именно УС на БНБ. Според цитираната по-горе разпоредба на закона за БНБ е очевидно, че управителят представлява и нея, и управителният й съвет.

По-тревожно е, че ВАС проявява склонност към априорно зачитане на становищата на основния акционер на КТБ, чиято стратегия за управлението й са основната причина за състоянието, до което тя бе доведена. Сред тях е и твърдението за нелегитимност на решението на УС на БНБ поради неприсъствие на подуправителя, отговорен за „Банков надзор“. Ако на 9-ти февруари делото вземе такъв обрат, ефектът ще бъде крайно негативен – и като стопански ефект, и в смисъл на управлението на закона. Отрицателният стопански ефект в непосредствен паричен израз ще е 2,9 милиарда лева възстановени засега на вложителите. (Другите вредни последици са по-трудни за изчисление.)

За да видим тежестта на аргументите на основния акционер, трябва да разберем – без излишни детайли – буквата и смисъла на процедурата по отнемане на лиценз.

Според чл. 36, ал. 2, т. 2 от Закона за кредитните институции БНБ „задължително отнема издадения лиценз на банка поради неплатежоспособност“, когато „собственият є капитал е отрицателна величина“. Това трябва да стане „до 5 работни дни от установяване на неплатежоспособността“ (ал. 3 на същия в член).

Цялото производство по несъстоятелност на банки, според съответния специален закон, вменява на централната банка изключителното право да бъде единствената институция, която може да предизвика в съда процедура по несъстоятелност на банка. В закона за банковата несъстоятелност се казва, че „производството по несъстоятелност за банка има за цел да осигури във възможно най-кратък срок справедливо удовлетворяване на вложителите и другите кредитори на банката“ (чл. 2, ал. 1) и че в него „се вземат предвид интересите на вложителите и на останалите кредитори на банката, както и общественият интерес, свързан със стабилността и доверието в банковата система“ (ал.2).

Субект на тези решения е БНБ и в нито един закон не е постановено дали тя прави това като „юридическо лице“ или като „УС на БНБ“ – какъвто е основният или един от основните аргументи на КТБ. Хипотезата за допълнителна уж-нелегитимност на решението за отнемане на лиценза й поради отсъствието на подуправителя на „Банков надзор“ не би трябвало да се разглежда като достоверна, защото а) съответното длъжностно лице е отстранено и б) централната банка е единственият орган, който може да инициира производството по несъстоятелност.

Времето като обществен интерес

Допълнителните непреки отрицателни въздействия на въпросното решение на ВАС от тази седмица ще станат известни по-късно.

Засега е ясно следното:

• трябваше да започне процесът по възстановяване на гарантираните депозити и той премина безболезнено;
• но с него са свързани увеличенията на държавния дълг и понижаването на кредитния рейтинг на страната от една от международните рейтингови агенции; дали подобно понижение ще бъде извършено от другите агенции – това зависи от бързината, с която бъде разплетен казуса КТБ;
• отлагането на делото за февруари 2015 г. може само да влоши оценката на кредитоспособността на страната, да оскъпи допълнително кредита и производството на доходи.

В тази ситуация правителството ще започне панически да приема решения, с които ще се надява да омекоти последиците. Както се вижда от замисъла за промяна в пенсионната система в интерес на НОИ, от тази паника нищо хубаво няма да излезе.

* Съвместна публикация с Mediapool.bg.

[i] Авторът е доцент в СУ и председател на УС на ИПИ.