Автономия, но не слободия, или как да се бюджетира за правосъдие

Съдебната система традиционно има автономия при разработване на своя бюджет – това е отражение на фундаменталния принцип на независимостта на съдебната власт. Автономията в бюджетирането (или възможността самостоятелно да определяш необходимия ти бюджет) обаче често се сблъсква с принципите на доброто фискално управление и може да се сбърка с безразборно изразходване на средства, което не стъпва на обективни показатели нито за разходни нужди, нито за резултат.

Бюджетът на съдебната власт в България през последните няколко години непрекъснато се увеличава като размер на фона на намаляващо население (Графика 1) и липса на сериозни реформи. За периода 2020-2022 г. се предвижда увеличение с близо 75 млн. лв. на година, но къде точно ще се насочат тези допълнителни разходи от новата бюджетна прогноза на Министерството на финансите не става ясно. За поредна година ВСС от своя страна не съгласува проекта за таван на разходите за съдебна власт в бюджетната прогноза с основния мотив за самостоятелността на бюджета на съдебната власт, който следва да  осигури „достатъчно средства за нормално функциониране на органите на съдебна власт“, като според съдебния съвет МФ не се е съобразило с тяхната прогноза и предвидените средства не са достатъчно. Не се коментират целите и резултатите на системата, нейната ефективност и качеството на услугите, които тя предоставя, нито пък осигурения достъп до правосъдие за гражданите. Отново възниква и въпросът защо, след като в актуализираната стратегия за продължаване на реформата в съдебната система ясно е записано, че ВСС следва да въведе „програмен формат на бюджета за всяка структура от институциите на съдебната власт“, това все още не е на дневен ред.

Графика 1. Бюджет на съдебната власт и населението на България за периода 2014 – 2022 г.

Бележка: * Данните за 2020-2022 г. са таваните на разходите за съдебна власт в средосрочната бюджетна прогноза за периода 2020-2022 г. от април, 2019 г.

Източник: МФ, НСИ, Евростат

Поради тези причини по-долу ще направим преглед на механизмите за определяне на бюджета на съдебната власт по света, които отразяват както обективните демографски тенденции, така и социално-икономическите фактори, като същевременно не накърняват автономията на съдебната власт. Въпросът със съдебната карта е ключов за финансирането на съдебната власт, тъй като картата на съдилищата в страната е в пряка връзка с необходимите ресурси за функциониране на системата.

Бюджетирането на съдебната власт в България е описвано многократно и достатъчно подробно, например тук, така че само ще отбележим, че у нас се използва относително старомодният метод на историческо планиране на бюджета[1] – достигнато равнище на разходите плюс определено увеличение за следващата година. Макар и широко използван, този метод не е обвързан с целите и резултатите от функционирането на системата, нито с крайните ефекти от предоставяните публични услуги.

В развития свят през последните години все повече се използва програмно или ориентирано към резултатите бюджетиране в публичния сектор, като реформите в бюджетната сфера засягат и правосъдието. Ето и някои примери[2]:

Великобритания

Британското правителство през последните години използва подход за бюджетиране и управление на публичните разходи, ориентирано към резултатите, като същата рамка се прилага и в сектора на правосъдието. Бюджетът се изготвя на базата на програми, които имат свои цели и задават желаните крайни резултати (outcomes). Например една от основните програми се казва „Осигуряване на ефективно правосъдие”; нейната цел е съвместно с останалите държавни служби да намали броя на престъпленията и антисоциалното поведение и да овласти хората да упражняват правата и отговорностите си. За всяка програма е предвидено определено равнище на разходи, като бюджетът на всяка програма се базира на остойностяване „отдолу нагоре” на входящите ресурси и предоставените услуги (inputs/outputs). Всяка цел и краен резултат на програмите се съпровожда с точни количествени индикатори, за да може да се проследи дали и в каква степен целите са постигнати.

Франция

Във Франция се прилага програмно бюджетиране и в правосъдието, като планирането е на три нива: политика/област (mission), програма, дейности (action). Разходите могат да се преразпределят само между програми и между дейности, но не и между политики (области). Политика „Правосъдие” включва няколко програми, най-голямата от които е „Администриране на съдебната власт”, построена на принципа на отделните юрисдикции (гражданско и наказателно право). Целите на програмата се оценяват с индикатори за ефикасността, с която се осъществява съдебният процес и се вземат съдебните решения.

Нова Зеландия

Бюджетирането за резултати в Нова Зеландия стъпва на концепциите и принципите на това във Великобритания. Основните разлики са в няколко аспекта: министерствата предоставят определен пакет стоки и услуги (outputs), който се договаря предварително и се остойностява, а изпълнението на договора се следи на база на количествени и качествени параметри. Договорените пакети стоки и услуги са групирани в класове въз основа на общите им цели, като някои приличат на програми, но други не. Периодично се преразглеждат „цените” на продуктите между ведомствата и финансовото министерство. Бюджетът на съдебната власт се определя и управлява от министерството на правосъдието, но заплатите на магистратите се определят от отделен независим от министерството орган. Министерството представя резултатите на сектора (outcomes), но те се ползват за определяне на политиката, а не за бюджетиране.

Холандия[3]

Холандия има многогодишно планиране и бюджет, ориентиран към резултатите. Холандското министерство на правосъдието определя и предоставя бюджета на Съдебния съвет, който го разпределя между съдилищата на база на броя разгледани дела и времето за разглеждането им. Съдебният съвет изготвя прогноза за следващата година за броя и тежестта на делата и я представя пред министерството, като то изготвя собствена прогноза за същите индикатори. Двете прогнози се представят пред парламента, като при съществени разлики между тях министерството представя обяснения. „Цената” на делата (по видове дела) се договаря между министъра и Съвета на всеки три години по т.нар. продуктови групи (product groups). Всяка продуктова група обединява сходни видове дела в съответния съд, за които регулярно се измерва нивото на разходите. Те от своя страна зависят от тежестта на делото, съответно – времето, необходимо за неговата обработка, а също така и от броя на съдиите, необходими за разглеждането му. Например едно гражданско дело в районен съд през 2014-2016 г. отнема 91 минути на един съдия, 174 минути на помощник съдия и струва 769 евро. Информационната система дава възможност да се проследи колко струва една „съдебна минута” (включително по видове и нива съдилища), колко дела са били планирани и са били разгледани през годината, и в кои области се е реализирал излишък или има недостиг.

Дали е дошло време за промяна в модела на финансиране на съдебната система и в България? По наше мнение категорично е така, като се имат предвид както новите демографски и социални реалности, така и ангажиментите на самата съдебна система в нейната собствена стратегия за реформа. Промяната във финансирането, както и в съдебната карта, би могла да доведе до подобряване на ефективността, на стимулите и на резултатите на системата, а варианти за качествена промяна и добри практики по света има достатъчно.

[1] Следва да се има предвид, че в България се използва програмно бюджетиране, но не и по отношение на бюджета на съдебната власт (Закон за публичните финанси, чл. 18, ал. 2).

[2] Представените примери по-долу са включени в изследването на David Webber, “Good budgeting, better justice:  modern budget practices for the judicial sector”, както и на Costel Todor “Study on the Recent Practice of Funding the Judicial System, Taking into Account International Practices of Funding the Judicial System”, 2013, USAID

[3] За Холандия (както и за други държави) подробна информация за финансиране на съдебната система може да се види в Contini (2017) “Handle with care: Assessing and designing methods for evaluation and development of the quality of justice”.

Материалът е изготвен по проект на ИПИ „Върховенство на закона и икономически растеж“ (№ BG05SFOP001-3.003-0049), финансиран по “Приоритетна ос № 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система“ по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ на Оперативна програма „Добро управление”