Анализътна ползи и разходи от политиката и законодателството

В законодателната програма на правителството има един важен пропуск: внея не е включен разработеният проект за нов закон за нормативните актове(ЗНА).

Предистория

Действащият ЗНА е приет след приемането на конституцията от 1971 година(ДВ, бр. 27 от 3.04.1973 г) и има за цел “да служи законодателството по-успешнона развитието на социалистическата демокрация и изграждането на зряло социалистическообщество”. По-късно той претърпява няколко изменения, които не променятсъществено съдържанието му и дори все още допускат държавното управлениес укази (в съответствие с институциите на тогавашната конституция).

През 1997 е разработен нов проектозакон за нормативните актове, а към негонабързо е написана глава за анализ на регулативното въздействие (АРВ) –процедура, известна в страните от ОИСР като “regulation impact analysis”.Този проект не стигна до обсъждане в комисиите на законодателното събрание.

Най-скорошната поправка е от 17 юни 2003 година и е най-съществената промянадосега*. Създаден е нов член 2а (от 2003 година), който въвежда процес наконсултиране в рамките на процедура, подобна на АРВ с три елемента: а) уведомяванена очаквано засегнатите страни; б) използване на Интернет и други подходящисредства за комуникация с представителните организации и граждани; в) 30-дневенпериод за преглед и коментари. Няма обаче изискване за отговори на тезикоментари, за известност на коментарите на другите и няма яснота в процедурите.

Новият законопроект попълва тези празноти, внася яснота в съотношениятамежду различните актове, изисква прилагането на едни и същи процедури заобосноваване на необходимостта от законодаване от всички източници на законодателнаинициатива, поставя ред в координацията на разработването на политика иизисква анализ на ползите и разходите и от местните регламенти (и политика),и от хармонизирането на вътрешното законодателство с това на ЕС.
От публичния ангажимент на вице-премиера г-жа Шулева да се въведе такъванализ измина точно една година. Новият проект за ЗНА е на бюрото на министърСтанков от средата на декември м.г.

Въпреки очевидната полезност на този замисъл, проектът може и да не станезакон. Възможно е част от материята, отнасяща се до политиката и инициативитена изпълнителната власт, да бъде регулирана с промени в устройствения правилникна министерския съвет. Затова в серия публикации ние ще се постараем даопишем онова, което може да се направи. Не e задължително анализът на ползии разходи да се прави само от правителството. Точно обратното – и правителството,и обществото биха спечелили, ако този анализ се извършва от всички заинтересовани

Смисълът от анализ на въздействията

Очевидно става дума за разлагане на ползите и разходите от политиката (иприлагащото я законодателство) на отделни компоненти, за тяхното сравнение,разполагане във времето и извеждане на заключение за това, има или не ползаот дадено начинание. Последното е важно, защото:

– въздействията могат както положителни, така и отрицателни,
– в обществените дела и политика действа т.нар. закон на Карл Попър за непредвиденитепоследици („едно мислиш, друго става”),
– правителството – което и да е то – знае по-малко от онези, от чието имедейства, а може и лесно да злоупотреби с техните средства и пари.

Ползи и разходи

И така същността от анализа на въздействията е в оценката дали ползите(т.е. очакваните или вече случилите се положителни резултати) от замислянатаили вече прилаганата политика превъзхождат разходите (очакваните или действителнитеотрицателни ефекти). Предполага се, че само в този случай е уместно и необходимода се подкрепя и прилага дадена политика.

Основа за сравнението между ползи и разходи е техният израз в едни и същитермини. Най-добрият език на този израз са парите. Затова анализът на ползии разходи от политика, проекти и закони включва и опита очакваните ефектида се опишат в количествена и парична форма.

Не следва да се забравя обаче, че въздействията от политиката са повечеили по-малко агрегиран резултат от отделни въздействия върху индивидите,които съставляват обществото. Ако никому няма да стане по-добре вследствиена дадена политика, то от нея няма полза. (Същото важи и за разходите.)

Ползите и разходите са две страни на една монета. Ползите се измерват чрезстойностите на възможните положителни резултати за индивидите, с паричнияизраз на тези стойности и чрез „желанието им да платят”, за да постигнатнякакъв положителен резултат. Точно измерване на разходите би било измерванетона онова, което е нужно, за да се компенсират и преодолеят възможните отрицателнивъздействия.

„Желанието да се плаща” и компенсирането на отрицателните въздействия насвой ред следва да бъдат изразени в паричен еквивалент на онова, което енеобходимо за осъществяването на дадена политика или проект.

Двете съществени изисквания на процедурата

1. За да може да сравняват ползи и разходи, към тях трябва да се прилагапонятието «алтернативна цена». С ограничените ресурси, които са на разположениемогат да се задоволят само някои, а не всички замисли и желания (интереси).Иначе казано всяко решение – пък било то и политическо, и законодателно– е избор на една възможност (желан резултат) вместо друга, друг желан резултат.Алтернативните разходи или цена се измерват чрез стойността на най-добратапропусната възможност за използването на същия ресурс.

Затова правилата, описващи анализа на въздействията на политиката и законодателството,изискват и задължително разглеждане на алтернативите, включително алтернативатанищо да не се предприема, защото по този начин се оценя възможността за«пълно» разполагане със съответния ресурс за други нужди. Когато няма въпрос«дали нещо трябва да се прави» – например да се поддържа армия, тогава ставадума единствено за анализ на ефективността на разходите. Това са разходинай-често за пет неща, свързани с дадена политика или законодателство: затяхното въвеждане, издръжка, прилагане, за съобразяването с тях и контролавърху това съобразяване.

2. Щом става дума за агрегирани въздействия на политиката и законодателството,сумиращи въздействията върху отделни хора, важно е по време на замислянетои обосноваването им тези хора да бъдат питани. Затова въпросните правилаизискват консултиране, право на коментар и информация за коментарите надругите и задължение да се отговори от страна на онзи, който замисля и разработваполитиката или законодателството. Още на стадия на замисъла е нужно да сезнае кой печели, кой губи и кой плаща сметката.

Ползата от самия анализ

Нито един анализ не е съвършен и в крайна сметка нищо не може да се предвидис абсолютна сигурност, но ако посоченото по-горе се прилага дори частично,вероятните резултати ще бъдат:

· По-рационалното и справедливо използване на ограничените ресурси приотчитане на интересите на различни обществени играчи;

· Установяването на предвидимост, прозрачност и стабилност на правнатарамка;

· По-добро качество на политиката и на управлението на закона, довериеи в него и в държавното управление.

Както стана дума, анализът на ползи и разходи може да се прави и се прависпорадично и без нов ЗНА. Той просто би въвел обща за всички процедура.

––––––

* Поправката е резултат от Закона за ограничаване на административноторегулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД).