Фискални правила: преглед на литературата, приложение и препоръки за България

23 февруари 2012 г.

Институтът за пазарна икономика публикува доклад за фискалните правила, смисъла на използването им, тяхната практическа употреба. В доклада се прави преглед на правилата в България и се дават препоръки за развитието им. Представяме Ви резюме на доклада, а пълният текст може да бъде намерен тук.

Изследването е направено по проект “Better Governance in Bulgaria”, финансиран от Think Thank Fund (TTF) на Open Society Institute – Budapest (OSI-ZUG)

Повече от 150 години се води дебат за най-ефективния метод за управление на публичните финанси – налагане на фискални правила или пълна свобода на управляващите (усмотрение), като единият или другият метод се радва на по-голяма популярност през отделни периоди. Отскоро идеята за налагане на правила и ограничения върху публичните финанси започна да се радва на все по-голям интерес вследствие на разразилата се криза на държавните финанси в някои страни от Европейския съюз и най-вече – в еврозоната.Когато се разглежда темата за фискалните правила, обаче, това не трябва да става само в светлината на разразилата се криза на публичните финанси в ЕС, а в контекста на присъщата склонност на повечето управляващите да предприемат дефицитно харчене и да трупат дългове.

Като основни причини за тази склонност се открояват времевото непостоянство на политиката, политическото късогледство и прехвърлянето на бремето върху бъдещи правителства и поколения.

Бюджетните правила попадат в четири основни категории:

• Правило за бюджетното салдо: може да засяга общия баланс на касова или на начислена основа; структурния или циклично изгладения баланс; бюджетния баланс през целия икономически цикъл; първичния баланс.
• Правило за дълга: налага таван на дълга като дял от БВП и по дефиниция има най-голям успех за приближаване на държавния дълг към определена стойност.
• Правило за разходите: налага таван на общите, първичните или текущите разходи в абсолютна или относителна стойност.
• Правило за приходите: налага горна или долна граница на събираните приходи, която цели по-високи постъпления или ограничаване на данъчното бреме.

Изборът на фискални правила зависи както от целите на правителството, така и от специфичните проблеми в публичните финанси, които се нуждаят от адресиране. В най-общия случай те задават рамката за водене на устойчива фискална политика, което предполага въвеждане на правила за бюджетното салдо или за таван на публичния дълг, като няма ограничения за броя на въведените правила.Изследване на МВФ (2009) сред 80 страни, в които има поне едно фискално правило, показва,че в около ¾ от страните са налице правила за бюджетното салдо и/или за публичния дълг.

В доклада сме разгледали по-подробно фискалните правила в САЩ, ЕС, Швейцария, Германия и Великобритания. От историята на фискалните правила в САЩ могат да бъдат направени няколко извода:

• Наличието на фискални правила намалява политическата склонност към трупане на дефицити;
• По-строгите правила са свързани с по-високи бюджетни излишъци в добрите години;
• Фискалните правила намаляват колебанията на икономическия цикъл заради извънбюджетните сметки на отделните щати, които изпълняват антициклична роля.

В Европейския съюз също има фискални правила, записани в Ревизирания пакт за стабилност и растеж, но предвид ограниченията пред изпълнението им и санкциите, свързани с тези правила, те могат да бъдат наречени „меки“. Въпреки че тези правила са по-малко ангажиращи, при въвеждането им се е смятало, че предоставят механизъм за оценка и контрол от електората и пазарите, което може да ги направи самодостатъчни. Практиката обаче показва, че това не се случва.

Паралелно с дебата за засилване ролята на фискалните правила се води и друг такъв – как да се гарантира изпълнението им след като бъдат въведени. Едно решение на този проблем е въвеждането на автоматични маханизми за корекция, какъвто е случаят с Швейцария и щатите в САЩ. Друго решение, което се предлага от академици още от 90-те години на миналия век, са независимите фискални институции (т.нар. фискални съвети), които следват примера на независимостта на централните банки. Положителният ефект от фискалните съвети може да се види в няколко направления.

• Следят за изпълнението на правилата и дават становища дали потенциалното им нарушаване е допустимо или не;
• Дейността им може да се разпростира и до структурата на държавните разходи, с което може да се предотврати намаляване на продуктивни държавни разходи за сметка на непродуктивни такива при наличието на фискални ограничения;
• Могат да дават обективни насоки за усъвършенстване на фискалните правила;
• Могат да изготвят независими макроикономически прогнози, които да се използват от министерствата на финансите при изготвянето на бюджета

Склонността за трупане на дефицити съществува както на национално, така и на местно ниво, макар и причините за това да се различават. Независимо от разликите фискалните правила могат да бъдат настроени така,  че да отговорят на предизвикателствата и на местно ниво. Наличието на такива правила не намалява гъвкавостта на местната политика, тъй като изследвания сочат, че нивото на данъчна автономност е един от ключовите фактори при справянето с икономически кризи.

Фискалните правила в България се използват от 2003 г. под различни форми, като обикновено са насочени към консолидираните бюджет и дълг. Последните въведени правила са от 2012 г. и влизат в сила с промени в Закона за устройството на държавния бюджет. Според текста в закона прогнозираните разходи за годината не трябва да надвишават 40% от очаквания БВП. Друго правило, което влезе в сила от началото на 2012 г., е за таван на прогнозния бюджетен дефицит от 2% от очаквания БВП. В този си вид обаче правилата не отговарят на особеностите на бюджета на България и на нуждите на икономиката.

Причината е, че бюджетът на българската държава е силно податлив на цикличните колебания в икономиката. Той има особена структура, разчитаща в по-голяма степен на косвени данъци, която се е наложила през годините като ефективен инструмент както в борбата с укриването на данъци, така и за подобряване на трудовата и капиталовата бази в страната. С тази структура бюджетните приходи са силно зависими от ефектите на икономическия цикъл, което при наличието на постоянни или трудно променливи държавни разходи може да възпрепятства постигането на бюджетните цели. Друга особеност е, че публичните разходи през последните 10 г. изглежда не се влияят от икономическия цикъл.

Предвид тези съображения, както и структурата на бюджета и историята на управляващите в страната да не водят антициклична разходна политика, една алтернатива на сегашните фискални правила би била въвеждането на правило за циклично балансирано салдо по консолидирания бюджет. Освен това предстои изчистване на редица въпроси около бъдещата работа както на сегашните, така и на евентуални нови фискални правила в страната, сред които:

• Необходими ли са фискални ограничения на общинско ниво за България;
• Ще помогне ли въвеждането на автоматични механизми за корекция при неспазване на правилата? Ако да, как да бъдат формулирани?
• Нужен ли ни е независим фискален съвет и ако да, как би следвало да се гарантира неговата независимост и авторитет?

Пълният текст на доклада е достъпен тук.

За въпроси и коментари по изследването:

Калоян Стайков, икономист

(02)952 62 66, (02)952 35 03

[email protected]