Върховенство на какво?

Тази седмица Върховният касационен съд (ВКС) публикува Доклада за прилагането на закона и за дейността на съдилищата през 2018 г. Наред с други критични изводи председателят на ВКС констатира и наличието на „изключително притеснителна по отношение на върховенството на правото в Република България тенденция“. Според доклада това е „демонстрираното многократно през 2018 г. от представители на законодателната и изпълнителната власт непознаване (или целенасочено противопоставяне) на конституционното правомощие на върховния съд да уеднаквява съдебната практика“.

Значимостта (за правото и обществото) на тълкувателната дейност на ВКС се изразява в това, че ВКС осъществява надзор за точното и еднакво приложение на законите и тълкувателните му решения са задължителни за органите на съдебната власт, за всички правни субекти и са източник на правото[1]. Те спомагат за уеднаквяване на противоречивата съдебната практика и по този начин за повишаване качеството на правосъдието и отстояване на върховенството на правото. В този смисъл атаките срещу тази дейност на ВКС разкриват демонстративното нехаене и/или безхаберие на законодателната и изпълнителната власт.

По-долу ще коментираме дадените в доклада примери за „непознаване (или целенасочено противопоставяне) на конституционното правомощие на върховния съд да уеднаквява съдебната практика“ и защо това представлява обективна оценка на случващото се, а не субективна интерпретация на събитията. За тази цел обаче преди това би било полезно да припомним какво всъщност стои зад понятието „върховенство на правото“.

Елементи на върховенство на правото

Тази статия няма за цел, нито може да направи задълбочено „разчленяване“ на понятието. Посочването на основните му елементи обаче е нужно, за да покаже, че терминът не е просто едно от любимите клишета на политици, законотворци и общественици, което те предъвкват при всеки удобен случай, а има определено съдържание.

Унифицирана дефиниция за върховенство на правото липса. Концептуализацията на съвременно разбиране и популяризиране на понятието обикновено се приписва на Албърт Вен Дайси, който го анализира в своето „Въведение към изучаване на конституционно право“ от 1885 г. Той въвежда основните характеристики на формалното разбиране за върховенството на правото: ограничение на изпълнителната власт (като противовес на произвола и самовластието), равенство пред закона и съдебен контрол. Именно възпирането на изпълнителната власт е това, на което Фридрих фон Хайек впоследствие обръща особено внимание и представлява ядрото на неговата дефиниция за „великите принципи, известни като върховенство на правото“[2]. Той обвързва върховенството на правото със свободната пазарна икономика и свободата на предприемачество, постижими само когато правилата са ясни, известни предварително и еднакво приложими за всички.

Без да изпадаме в излишни теоретични заигравки, е нужно да отбележим, че изследователите на тази концепция са многобройни, но могат да се обособят в две основни течения: формални (formal) и неформални (substantive) теории за върховенството на правото. Първите разглеждат правото като минималистично по своя характер поле, отделно от политиката, и технократско. Вторите надграждат този възглед и приемат, че правото не съществува във вакуум и законите са призвани да защитават определени ценности (напр. човешки права, определена форма на държавно управление и т.н.). Те се интересуват от съдържанието на закона, а не само от процедурата, която следва, за да бъде приет, обнародван и приложен. Европа, към която България поне географски се числи, споделя по-съдържателното разбиране за върховенство на правото. Въпреки различията е налице консенсус по отношение на основните елементи на концепцията, приети от Венецианската комисия[3]: 1. Законност, включително прозрачен, отговорен и демократичен процес по приемане на закони; 2. Правна сигурност; 3. Забрана за властови произвол; 4. Достъп до правосъдие пред независими и безпристрастни съдилища, включително съдебен контрол върху административни актове; 5. Зачитане на правата на човека; и 6. Недискриминация и равенство пред закона.

Защо върховенството на правото е застрашено в посочените в доклада случаи?

По-горе цитираният доклад на ВКС посочва два примера, които илюстрират опасната тенденция по отношение на върховенството на правото. Първият се отнася до Тълкувателно дело (ТД) № 1/2016 г., постановено от Общото събрание на трите колегии на ВКС. Целта на това решение е да се опита да поправи определени житейско несправедливи хипотези, при които близки на починалия нямат право да търсят обезщетение. Впоследствие председателят на Комисията по бюджет и финанси в Народното събрание внася предложение за промени в Кодекса за застраховането и Закона за задълженията и договорите, с които се определя таван на обезщетенията при смърт на близък. Оправданието за това е Тълкувателното решение на ВКС и тезата, че така се разширява кръгът на лицата, материално легитимирани да получат такова обезщетение. Това породи редица явни атаки срещу ВКС и спекулации за причините за постановяването на това решение. Вторият пример се отнася до решението по ТД № 4/2016 г., с което ВКС постанови, че процедура по отнемане на незаконно придобито имущество в полза на държавата не може да има, ако наказателното преследване срещу проверявания е прекратено или той е оправдан. Само 3 дни по-късно от ГЕРБ внесоха проект за изменения в закона, чрез които заобикалят безпардонно решението на ВКС.

И в двата случая върховенството на правото е накърнено по няколко признака. Първо, предложенията на законодателни промени и светкавичното им гласуване (в единия казус) е в пряк разрез с изискването за прозрачен, отговорен и демократичен законодателен процес. Второ, правната сигурност на практика не съществува. Предвидимост и яснота няма как да има при положение, че законите се приемат както падне, за кратко време и само по усмотрение на законодателя. Тук дори не става дума за липсата на анализ и предварителна оценка, а за гавра с правото. Трето, властовият произвол прозира зад отявленото неуважение и саботиране на „продуктите“ на съдебната власт от изпълнителната и законодателната, и очевидното пренебрежение на принципа за разделение на властите. Четвърто, изглежда щом българският съд прояви независимост и безпристрастност, другите власти намират път да го заобикалят.

Така, при по-внимателно вглеждане става ясно, че в България има върховенство, но не изглежда да е това на правото. Защото в държава, където върховенството е на правото, министър-председателят никога не би си позволил да обявява, че няма доверие на председателя на върховен съд на страната. И то в деня, когато последният публикува критичен доклад, разкриващ проблемни сфери в управлението на държавата.

[1] Виж тук: http://www.sadebnopravo.bg/biblioteka/2015/8/6/-#_ftn5

[2] „Като се отстранят техническите подробности, това означава, че правителството във всичките си действия се придържа към обявени предварително правила – правила, които дават възможност да се предвиди достатъчно добре как властта ще използва правомощия си за принуда при определени обстоятелства; в съответствие с това всеки планира личните си дела“; Фридрих фон Хайек, „Пътят към робството“ (Macmillan and Co., Limited St. Martin’s Street London ed. 1915).

[3] Венецианската комисия към Съвета на Европа се опира и на определение, съставено от Том Бингам. Вж. стр.10-11 от: https://www.venice.coe.int/images/SITE%20IMAGES/Publications/Rule_of_Law_Check_List.pdf

Материалът е изготвен по проект на ИПИ „Върховенство на закона и икономически растеж“ (№ BG05SFOP001-3.003-0049), финансиран по “Приоритетна ос № 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система“ по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ на Оперативна програма „Добро управление”