Новият закон за горите – запазване на статуквото и липса на перспективи за развитие на горския сектор

Тази седмица беше приет на първо четене Законът за горите, чрез който се очертават насоките за развитие на горския и лесовъдния сектор в страната. Въпреки идеите в началото на мандата на новото правителство да се отдели специален фонд “Гори” от егидата на аграрното министерство, респективно от служителите и структурите в него, текстовете в закона не съвпадат с първоначалните идеи. Същинският дебат от икономическа гледна точка, обаче, не е на кое министерство принадлежи отговорността по управлението и стопанисването на горския фонд, а чия е собствеността на горите и как се управляват те – от държавата или от частния сектор.

Законът предвижда създаването на няколко нови държавни структури, но те отново ще бъдат подчинени на Министерство на земеделието и горите, а Министерски съвет ще контролира и съблюдава дейността им. Предвижда се създаването на ново държавно предприятие и фонд “Българска гора”, където ще постъпват приходите от дейността на държавното предприятие и впоследствие средствата ще се изразходват целенасочено за лесовъдни дейности и опазване на горския фонд. Ограничава се възможността за замени на имоти от горския фонд – до 10 дка.

Състояние на сектора

Общата горска площ на България възлиза 37% от територията на страната. Към 2004 г. държавният горски фонд представлява 79,3% от общата горска площ, а недържавният – 20,7%. От тях 9,3% са собственост на общините.

Промяна на нормативната уредба, касаеща горите, се налага поради съществуващите проблеми в сектора и тяхното задълбочаване. Сред тях са незаконната сеч и бракониерството, в резултат на които се секат нерегламентирано множество горски масиви. Ниската себестойност, която постигат част от дървопреработвателните предприятия, които изкупуват незаконната суровина, принуждава все повече компании да търсят такава суровина и сивият пазар се разраства.

Според “Национална стратегия за устойчиво развитие на горския сектор в България, 2006-2015г.” липсата на интегрирана национална информационна система за горите и горския сектор, както и липсата на съвременна компютърна техника и софтуер в структурите на органите за управление н горите, са сред факторите, които затрудняват в най-голяма степен пазара на имоти и на стоки и услуги, свързани с горите и невъзможността да се управляват ефективно горските ресурси.

Според експертни прогнози търсенето на дървесина в страната ще се увеличава поради засиленото търсене на суровината от енергийния сектор (с оглед на постигане на мерките за енергийна ефективност и използване на алтернативни енергийни източници), развитието на сектора на дървопреработка и мебелната индустрия и нарастване на използването на дървесина за отопление. Всичко това поставя на преден план необходимостта да се отговори в максимална степен на потребностите на пазара. Само при установени права на собственост и ясни правила при управлението на активите може да бъде постигната ефективност и дългосрочна визия за използването на оскъдните ресурси.

Коментари по проектозакона

Чрез новия закон проблемите с неефективното управление на горите и липсата на капиталови вложения няма да бъде решен. Участието на държавата и монополизирането на горския фонд от една държавна компания означа неефективно управление, основано на непазарни принципи и интервенции.

Един от сериозните проблеми в досегашната законова уредба е възможността да се правят замени с имоти с разрешение от министъра на земеделието и горите, в резултат на които пустеещи земи от горските масиви се разменят за атрактивни земи в планински райони или крайбрежието. Такава замяна очевидно облагодетелства придобиващия, защото чрез замените не се разменят активи с еднаква икономическа стойност. Самият механизъм на замени предполага създаването на корупционни схеми, рентиерство и злоупотреба с професионално положение. Липсата на свободен пазар прави разпределението на оскъдните ресурси неефективно. Единствено на пазара стойността на дадено благо може да бъде справедливо оценена и нейната полезност обективизирана в парични единици. Без механизмите на търсене и предлагане и наличие на свободен избор, всички опити да бъдат оценени активите е обречен на провал и зависи от дискрецията на държавните органи. Ограничаването на възможността за замени до 10 дка в проектозакона не решава практически проблема. Въпреки установената нелегитимна практика, новият закон не предвижда нейното прекратяване, а само се ограничава в някаква степен.

В закона е записано, че целта е съхраняването на българските гори…. чрез възпроизводството и устойчивото им развитие и многоцелевото ползване в интерес на собствениците и обществото. Към мотивите на закона за посочени резултатите, които се целят с променените текстове, а именно: по-голяма финансова независимост на отрасъла от системата на бюджетно финансиране; увеличаване на личната мотивация на работещите в системата; отделяне на контролните от стопанските функции в отрасъла; създаване на възможност за сключване на дългосрочни договори за ползване на дървесина, които ще кореспондират с интересите на потребителите.

Всички тези приоритети, обаче, не могат да бъдат постигнати с новия модел за управление на горския фонд, защото се запазват първоизточниците на проблемите, а именно – собствеността остава в лицето на държавата, държавата се намесва при определяне на цените чрез налагането на минимални ценови прагове за дървесина, ограничава се конкуренцията. Ексклузивното право да се разпорежда с производството на продукция, търговията и дейностите в областта на дърводобива е съсредоточено в държавно предприятие. Въпреки обещанието, че то ще делегира голяма част от дейностите на частни предприятия, това само по себе си не генерира ефективност и прозрачност без липса на свобода на договарянето и конкуренция.

Ограничава се свободното договаряне между пазарните участници в няколко направления:

– Изискват се отделни разрешителни за всяка сеч, дори и в частни имоти.
– Нужно е сключването на договори с частни лесовъди, които предварително се лицензират от държавните структури за управление на горите.
– Законът предвижда наличието на минимални такси, които общините определят за ползваните земи от общинския горски фонд. Размерът на таксите се определя от Министерски съвет и по-този начин се ограничава конкуренцията между държавните и общински собственици на гори.
– Износът на необработена суровина ще бъде допускан само при изрично съгласие от МС, а изкупуването на суровина на вътрешния пазар ще става само от лицензирани складове с наличието на определени минимални изкупни цени.

Целта от всички тези мерки е да се преборят с незаконната сеч, но чрез тях единствено се увеличават транзакционните разходи в сектора. Ефективността от мерките е спорна, защото наличието на голяма дискерционна власт в ръцете на държавни служители създава възможност за корупция и злоупотреби.

Законът се основава на грешно допускане, че горите, като природно богатство и важен източник на суровина, трябва да принадлежат на държавата, а тяхното управление и стопанисване да се контролира от изкуствени норми и правила, които ограничават действията на частните играчи и канализират техните предприемачески усилия в предварително зададени рамки. Липсата на установени права на собственост води до много негативни последици като недостатъчно капиталовложения и инвестиции в сектора и свръхизползването на ресурса, без визия към дългосрочното му развитие. Частният сектор от своя страна във всеки един момент се стреми да максимизира сегашната стойност на активите, с които разполага, което е най-големият стимул да се предприемат мерки за залесяване на горите и поддържането им в добро състояние.

Приватизацията на горите – мисията е възможна

В България едва 10,9% от горския фонд е в частни ръце. За сравнение – в САЩ 57,4% от горите са частна собственост към 2002 г. В Нова Зеландия – частна собственост е 93% от залесената горска площ.

Нова Зеландия е пример за въвеждането на успешни пазарни мерки в тази сфера чрез децентрализирането на контрола върху горския фонд и приватизиране на голяма част от горите. През 1987 г. на мястото на държавна агенция, която ръководи и стопанисва държавния горски фонд до този момент, е създадено държавното предприятие, което въвежда първите успешни модели на корпоративно управление в горския сектор. През 1990 г. започва и приватизацията на горите чрез продажбата на обособени дялове и части на предприятието на частни компании и предприемачи. До този момент държавното предприятие разполага с над 50% от горите в страната, а частните фирми, собственици на гори, са много големи и затова се броят на пръсти. Само за няколко години след предприемането на първите стъпки в приватизацията държавата губи монополното си положение и се разраства бързо пазарът на горски площи, като се увеличават многократно сделките с имоти, много предприемачи и чуждестранни инвеститори навлизат на пазара. Това води до разрастването на конкуренцията и инвестиране в модерни технологии и капитал. Данните показват, че горският сектор в Нова Зеландия е отбелязал значително подобрение след преструктурирането и приватизацията му. В същото време не се наблюдават никакви тревожни тенденции към обезлесяване или прекомерно изсичане на горите. Успешният пример на Нова Зеландия може само да ни подскаже, че единствено интересите, които диктуват на пазара, а не политическите интереси, са в “в интерес на собствениците и обществото ”.