Капиталовото бюджетиране отново изгрява на небосклона
Инвестиционните разходи и тяхното планиране са пак на дневен ред след поредните изменения в устройствения правилник на Министерство на финансите, с които отново се прави опит да се централизира този процес и (да се надяваме) да се осветли. За тази цел министерството създава дирекция „Контрол върху капиталовите инвестиции“ с 11 служители с основни функции, свързани със стратегическото планиране, анализ и оценка на инвестиционните предложения на бюджетните разпоредители и наблюдение върху изпълнение на капиталовите разходи. Нещо повече, министерството прибира обратно и координационното звено по управление на европейските проекти, чиито функции са ключови в изпълнение на проектите с европейско финансиране, например включените в Националния план за възстановяване и устойчивост.
Несъмнено инвестициите са ключови за постигане на устойчив икономически растеж и дългосрочно развитие, а капиталообразуването на публичния сектор е свързано с по-големи възможности за предоставяне на качествени публични услуги чрез по-добра техническа и социална инфраструктура. В България публичните инвестиции през последните години се движат между 3,5 и 7,5 млрд. лв. или между 7 и 17% от общите публични разходи, като значителна част от тях са с произход ЕС. Тяхното планиране и управление обаче остава проблематично както от бюджетна, така и от политическата гледна точка.
Планирането на капиталови разходи у нас в момента е децентрализирано, подчинено изцяло и почти единствено на бюджетния процес, който до голяма степен е организиран „отдолу – нагоре“. Това означава, че всеки разпоредител с бюджет има възможност да разработва свой списък с инвестиционни предложения, който да представя и защитава пред Министерството на финансите в рамките на стандартната бюджетна процедура. В допълнение към гласуваните капиталови разходи по бюджетите на различните ведомства, има ресурс за инвестиции и в централния бюджет, който в известна степен е на ръчно управление от финансовия министър. Именно през централния бюджет в момента финансовият министър упражнява своята власт в управлението на бюджета и на публичните инвестиции.
Така описаната координация между отделните ведомства и финансовото министерство търси някакъв баланс между бюджетния процес и планирането в разпоредителите с публични средства и стратегическите цели и приоритети, които следва да бъдат дефинирани на възможно най-високото управленско ниво. Тази координация в момента обаче не е достатъчно прозрачна, липсва и ясен ангажимент и посока и води до несигурност по отношение на публичните инвестиции. Така нареченото многогодишно бюджетно планиране в България, чийто израз е средносрочната тригодишна бюджетна прогноза, всъщност представлява мотиви към годишния закон за бюджета, но не и сериозен ангажимент за извършване на разходи отвъд първата година.
Въпреки ползите от централизацията на инвестиционния процес в ръцете на МФ, бюджетарският подход към планирането на инвестициите поставя и редица проблеми пред тяхното успешно и качествено изпълнение. Сред тях са: липсата на единен и публичен списък на инвестиционните проекти и ясни правила как се „влиза“ и „излиза“ от него; липса на гаранция за финансирането до завършването на даден проект; липса на публичност при извършването на икономически анализи и подбор на проектите. В резултат именно капиталовите разходи са обект на често „орязване“ при кризи с бюджета; стихийни декемврийски плащания; обществени поръчки, спретнати със заобикаляне на срокове и правила и – за съжаление – корупционни схеми и преплитане на нерегламентирани интереси. Можем само да се надяваме, че двете нови дирекции в Министерството на финансите ще разрешат донякъде тези пропуски и нередности, но без реална промяна в процеса на правене на бюджет тези промени няма да са достатъчно резултатни.
Остава също и проблемът с все по-голямата властова концентрация в ръцете на министъра на финансите, без насрещни гаранции за контрол върху инвестиционното планиране. Политическото му измерение изисква, когато се правят промени в ключови структури, да се държи сметка и за възможните негативни последици от прекомерната концентрация при поредното завъртане на политическото колело.
