Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Становище на ИПИ по проект на Национална програма за реформи за 2014 година

11.04.2014
Оцени тази статия:

 

В началото на 2014 г. можем със солидна доза увереност да потвърдим опасенията си отпреди три години, когато представихме нашия поглед към националните цели и стратегията Европа 2020, както и оценка на въздействието на целите за бедност и заетост. Към момента е видно, че най-важните национални цели във връзка със стратегията , а именно целите за по-висока заетост, намаляване на бедността и по-добро образование[1], няма да бъдат качествено постигнати. Умишлено използваме термина „качествено”, тъй като целеполагането в сферите бедност и образование отваря вратичката за номинално постигане на целите, без реално да има някакъв напредък. Най-добрият лакмус за постигането на някакъв напредък е не само коментарът и интерпретацията на данните, но и погледът към провежданите политики през призмата на структурните препоръки от страна на Съвета на ЕС към България.

По-висока заетост?

Националната цел за заетост към момента изглежда абсолютно недостижима. При национална цел за заетост от 76% сред населението на възраст 20-64 години, за 2012 г. коефициентът на заетост в тази възрастова група е 63%, а очакванията са през 2014 г. този коефициент да достигне максимум 64%. Това означава, че коефициентът на заетост трябва да се покачва с по 2 процентни пункта през всяка една от следващите шест години, за да достигнем националната цел. Забележете, че в периода 2004-2008 г., тръгвайки от по-ниска база и при рязък ръст на заетостта в страната в условията на икономически бум, коефициентът на заетост нарасна с 10 процентни пункта. Дори и този сценарий на ускорен растеж на икономиката и заетостта да се повтори в настоящата ситуация (едва ли), това би било недостатъчно за постигане на националната цел.

Кризата удари изключително тежко пазара на труда в страната и през последните години ние отчетливо се отдалечаваме от заложените цели, а не се приблжаваме към тях – заетостта през 2012 г. е с 7 процентни пункта по-ниска спрямо тази от 2008 година. Въпреки тези негативни тенденции, политиката по отношение на заетостта продължава своя инерционен ход и не бива подлагана на какъвто и да е било критичен поглед. Разписаните политики и мерки в Националния план за реформи не се фокусират върху промени в трудовото законодателство, а изцяло в т. нар. разходни мерки, които през годините са доказали, че са силно ограничени като обхват (най-малкото поради бюджетни ограничения) и не осигуряват дългосрочни резултати. Нещо повече, единствените промени в Кодекса на труда, които представляват  някаква форма на структурна, а не на разходна политика на пазара на труда, са въвеждането на регулация на стажовете, което на практика прави навлизането на пазара на труда по-сложно и скъпо, а не го улеснява. Подобен тип промени не правят трудовите отношения по гъвкави, а напротив – изкуствено ограничават възможностите за провеждане на стаж.

По отношение на трудовите норми Съвета на ЕС продължава да настоява за преразглеждане на минималните осигурителни доходи (МОД), които ограничават достъпа на нискоквалифицираните до пазара на труда. За поредна година в Националния план за реформи се бяга от тази тема, като се влиза в оправдателен режим, че всъщност праговете нямали ефект върху заетостта. Основният аргумент на администрацията е, че прагове вече се покачват само ако има споразумение между работодатели и работници, а ако такова липсва, се запазва размерът на МОД от предходната година. Цитира се и анализ на Министерството на финансите, според който през последните години минималните мрагове нямат негативен ефект върху заетостта. Тези аргументи са несъстоятелни и пропускат няколко важни проблема, а именно:

  • Проблем с представителността – минималните прагове, дори и когато са договорени между работници и работодатели, се превръщат в норма и съответно се разпростират върху целия сектор. Представителността на работници и работодатели в страната среща както нормативни, така и количествени проблеми, тоест обикновено една малка част от работниците и работодателите в даден сектор се договарят, а за всички останали покачването на МОД е на практика насилствено. Това е особено вярно за леката промишленост, където има сектори с много на брой и различни по размер предприятия, повечето от които не са представени в „договарянето”.
    • С други думи аргументът за постигната договореност е несъстоятелен, тъй като в много сектори преговарящите са една малка част и съвсем не представляват всички в сектора. Нещо повече, изкуственото покачване на праговете се използва и за ограничаване на конкуренцията, тъй като представителството на работодатели и работници обикновено обхваща големите фирми, които имат интерес да ограничат възможностите пред малките предприятия, които не са представени при договарянето;
  • Регионален проблем – данните за обхвата на минималните прагове на регионално ниво са силно притеснителни. В някои области над половината от заетите на практика се осигуряват на минималния праг, тоест всяко негово покачване променя разходите за труд и съответно ограничава възможностите за откриване на нови работни места.
  • Силна зависимост на нискоквалифицираните – минималният осигурителен доход при нискоквалифицираните работници в някои сектори е на практика равен на средния осигурителен доход за тези работници, тоест пазарът е силно зависим от промените в праговете и то основно по отношение на нискоквалифицираните. Данните категорично показват, че след началото на кризата обхватът на минималните прагове, тоест относителният дял на заетите на или около минималния праг, както и относителната тежест на праговете спрямо средния осигурителен доход, особено по отношение на нискоквалифицираните работници в производствените сектори, се покачват. С други думи, докато заетостта се сриваше, минималните прагове допълнително утежняваха ситуацията на пазара на труда.
  • Негативни примери на секторно ниво – в някои от водещите сектори в промишлеността могат лесно да се проследят негативни последствия от покачването на минималните прагове (дори договорено такова), като такъв е примерът с един от най-мащабните сектори от гледна точка на броя заети – производството на облекло. В този сектор с близо 100 хил. заети, представен във всяка една област в страната както с малки, така и с големи предприятия, движението на праговете през годините, особено сериозните покачвания от 2009 г. и 2013 г., имат силен негативен ефект върху заетостта.

Всички горепосочени проблеми са анализирани в детайли в изследването „Анализи на тристранното сътрудничество в България” (БТПП, март 2014), публикувана наскоро. На фона на всичко това, упорството за запазването на минимални прагове е трудно защитимо от гледна точка на икономическите реалности. Начинът, по който функционират минималните осигурителни прагове в страната, не е познат в другите европейски държави и ако допреди кризата, при бум в заетостта, негативните ефекти не се виждаха, то след 2009 г. проблемите са лесно забележими и неслучайно преразглеждането на системата на МОД е една от основните препоръки към страната както от страна на европейските институции, така и от МВФ и други международни институции.

 

Качествено образование?

Целите, обвързани с образованието, са изцяло количествени и нямат отношение към качеството, което всъщност е основният проблем пред страната. Основната препоръка на Съвета на ЕС все пак е структурна и съвсем конкретна – приемане на Закон за училищното образование. Такъв проектозакон стигна до второ четене в парламента през миналата година и точно тогава падна правителството. Сега очакванията са, че дебатите ще започнат отначало и нов законопроект ще се дискутира през 2015 година. С друг думи, политическите неразбории в страната доведоха до поне две години забавяне на изключително важен и отдавна закъснял закон за училищното образование.

Една от водещите теми в закона е равното третиране на частни и общински училища, в т.ч. от гледна точка на финансирането, която следва заложения в Конституцията ангажимент на държавата да финансира образование (тоест хора), а не училища. Недискриминирането на училища и ученици на практика дава реален избор на родителите и отваря пътя за развитието на частното образование – именно оттам тръгват много от новите методи на преподаване в страната. Нов закон за училищното образование следва да бъде водещ приоритет на управляващите, като принципът на финансиране на ученик, без да се дискриминират училищата по тяхната собственост, не бива да бъде отлаган повече.

 

По-малко бедност?

Националната цел за бедност стъпва на относителни величини – намаляване на живеещите под линията на бедността, която се изчислява спрямо медианния доход в страната. С други думи, съвсем възможно е икономиката да не расте, да ставаме реално по-бедни, а в същото време да изпълняваме целите си за свиване на „бедността” – точно такъв е случаят през 2011 г., когато линията на бедността пада надолу, тоест най-общо казано обедняваме, но относителният дял на бедните леко се свива, тъй като по-малко хора са под въображаемата (и паднала надолу) линия на бедността. Отново, както и при образованието, тук трябва да гледаме структурните политики, а не просто постигането на номинални цели, които не водят до качествено подобряване в сферите, върху които се фокусира НПР.

Националните политики за ограничаване на бедността са фокусирани изцяло върху фискалните трансфери, като почти не се забелязват допирни точки между целта за намаляване на бедността и усилията за по-добро образование и по-висока заетост. Препоръките ни от преди три години остават в сила:

  • Фокусиране на политиките за намаляване на бедността върху образованието и пазара на труда – по-голяма свобода по отношение на образователните програми и възможности за сътрудничество между училищата и бизнеса на местно ниво; равно третиране на частни и общински училища, което дава повече възможности за качествено образование и на средно- и нискодоходните групи; възможности за гъвкава заетост и по-малко пречки при навлизане на пазара на труда; стимули за местните власти да привличат инвестиции чрез стъпки в посока на финансова децентрализация; отчитане на регионалните различия на пазара на труда и преразглеждане на минималните прагове.
  • Дефиниране на бедността и по-добро таргетиране на социалните трансфери – приемане на единен абсолютен праг на бедност, спрямо който се равняват всички трансфери и помощи; обвързване на всички помощи с условия (например, за образование), възприемане на изцяло програмно начало по отношение на помощите и прекратяване на практиката в рамките на бюджетната година да се отпускат допълнителни помощи по решение на управляващите, без това да е разписано, дискутирано и планирано в съответна програма.

 

Някои заключения

Процесът на подготвяне и изпълнение на Националната програма за реформи през последните години неизбежно остава впечатлението, че политиките са предимно разходни и се разписват инерционно, без отношение към крайната цел.  Препоръките на Съвета на ЕС често не се взимат насериозно или направо се пренебрегват, ако предполагат преразглеждане на национални политики и практики, а провежданите структурни политики рядко подлежат на съмнение – независимо дали се приближаваме или отдалечаваме от заложените цели.

Поставена цел за заетостта, дори и при рязко подобряване на икономическата конюнктура, изглежда непостижима, като досега можем да се похвалим само и единствено с отдалечаване от нея. Целите за образование и бедност, от своя страна, изобщо не засягат основните проблеми, а именно ниското качество на образованието (потвърдено от изследването PISA 2012) и нарастващата бедност (поради криза на пазара на труда) в годините след настъпване на кризата.

Стъпвайки върху всичко казано дотук, както и върху очакванията ни, че големи промени в НПР 2014 едва ли са възможни на този етап, предлагаме да се създаде работна група, която още от тази година да започне работа върху политики, които да обхванат периода 2015-2020, отчитайки изоставането към момента и липсата на реален напредък спрямо най-важните национални цели. Подобна работна група следва да има широко обществено представителство, като замени настоящата (порочна) практика на формални консултации  по вече изготвени документи.

---


[1] В настоящото становище не разглеждаме целите за климат/енергетика и инвестиции в научноизследователска и развойна дейност. Умишлено поставяме фокуса върху образование-заетост-бедност, тъй като това са трите най-важни и взаимообвързани сфери, които в най-голяма степен предопределят стандарта на живот и развитието в страната.

 

 

Проектът „Активно гражданство и добро управление в борба с бедността” се финансира в рамките на Програмата за подкрепа на НПО в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство 2009-2014 г.

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Програмата за подкрепа на неправителствени организации в България.

http://www.ngogrants.bg/