Отстраняването на главния прокурор – възможности и решения

От 1992 г. България е страна по Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи (Конвенцията) и признава юрисдикцията на Европейския съд по правата на човека (Съда). На 5 ноември 2009 г. Съдът постановява осъдително решение по делото „Колеви срещу България“[1], в което се констатират проблеми в две основни направления, предмет на изследване и в настоящия анализ:

• Институционални – доминиращото положение на главния прокурор над всички редови прокурори го поставя в ситуация, в която срещу него не може да бъде извършено пълноценно разследване при съмнение за извършено престъпление;
• Законови – с оглед на липсата на законово установена работеща процедура, по която да бъде извършено разследването следва да бъдат предприети действия за уреждането ѝ.

Трайното заключение е , че в настоящото състояние на съдебната власт в България има слаба отчетност на главния прокурор, който по същество е имунизиран срещу наказателното преследване и практически не може да бъде отстранен от длъжност.

С оглед на така идентифицираните проблеми, в настоящия анализ разглеждаме и предлагаме специфични мерки за отстраняване на нарушенията.

Възможни решения

На този етап усилията на българското правителство се изчерпват до проект на Закон за изменение и допълнение на Наказателно-процесуалния кодекс. Те се простират до:

• Въвличане и на председателите на Върховния касационен съд и Върховния административен съд в процедурата за разследване на главния прокурор – действие, на практика правещо председателите на съдилищата още по-зависими от прокуратурата и главния прокурор и официално отречено[2] от Съвета на Европа;
• При евентуално започване на разследване то да става отново от подчинени на главния прокурор;
• Редица неясноти (как наказателно преследване или отказ от такова ще се обжалва пред административен съд, след като мярката е наказателна по своя характер; по какъв начин ще бъдат сезирани тримата членове на ВСС, оправомощени да внесат такова предложение; допустимо ли е чрез законова промяна да се установи непредвиден в Конституцията своеобразен имунитет за наказателно преследване и т. н.).

Към настоящия момент, съществуват три нормативно установени процедури, по силата на които може да се потърси възможност за отстраняване на главния прокурор. Те страдат от редица слабости като в крайна сметка са трудно приложими и неефективни, а оттам – и негодни за употреба.

Първата е по реда на ЗСВ. Това е основанието за предсрочно освобождаване по реда на чл. 175, ал. 5 от ЗСВ. В този си вид разпоредбата има характер на последващо решение на вече възникнали и установени преди това нарушения.

Втората възможност е временното отстраняване от длъжност на съдия, прокурор и следовател по реда на чл. 230 от ЗСВ. Тази разпоредба също е абсолютно неприложима, тъй като именно главният прокурор е оправомощен да прави искането за временно отстраняване.

Третата възможност. Към настоящия момент, от МП предлагат отмяната на чл. 230 от ЗСВ и всички магистрати, вкл. главният прокурор, да подлежат на отстраняване по общия ред на чл. 69 от Наказателно-процесуалния кодекс (НПК). Приложението на този процесуален институт е твърде стеснен, за да удовлетвори случай, в който е засегната фигурата на главния прокурор (подробности виж в анализа).

Така и при съществуването на чл. 230 ЗСВ и на чл. 69 от НПК няма ефективен способ за временно отстраняване на главния прокурор. А въпросът за статута му отново не намира решение – усилията очевидно са да няма такова.

Вариант 1: Специална процедура – нарочен прокурор

При настоящия конституционен порядък главният прокурор осъществява надзор за законност и методическо ръководство върху дейността на всички прокурори и следователи като издава писмени инструкции и указания относно дейността на прокуратурата. Накратко – може всичко спрямо всички прокурори в системата, включително да възпрепятства предприети срещу него действия, въпреки измененията на ЗСВ от 2016 г. и в частност на чл. 136, ал. 5 във връзка с чл. 138, т. 6.

Тоест, за да бъде разследван главният прокурор, трябва разследващият да бъде някой външен за системата. Но кой да бъде той?

Предложението е това да се възлага на независимо лице, заемащо висша длъжност в съдебната система извън системата на прокуратурата, което да се подпомага от служители на Националната следствена служба (НСлС). Нито един орган, извън прокуратурата, обаче няма правомощието да прави преценка дали да обвинява или не разследвания? Тогава това следва да се направи от прокурор, който обаче да остане извън „методическото ръководство“ на главния, тоест да разполага с привременен статут на независим от главния прокурор. Този статут следва да се явява като имунитет срещу дисциплинарни посегателства, кариерни препятствания и наказателни атаки на разследвания спрямо разследващия. Но и тук се натъкваме на практически и законови пречки:

• След като с предишни конституционни промени от имунитет (освен функционалния) са лишени всички магистрати, даването на привилегия на един е в разрез с принципа на основния закон;
• Кой да бъде този еднократно независим за случая и при множество поводи за разследвания дали няма множество прокурори да променят статута си;
• Създаването на нови безконтролни фигури е опасно, а както е видно от разгледания по-долу опит на Грузия, ВК не поощрява наличието на ad hoc прокурор във връзка с разследването на главния.

Възникват и редица спомагателни въпроси, които да изключат такова решение.

Вариант 2: Специален орган, извън системата на прокуратурата 

Концепцията зад този вариант е функцията на независим разследващ главния прокурор и повдигащ обвинение, при основание за това, да бъде изпълнявана от нарочен за целта орган. Тази хипотеза изглежда примамлива, тъй като би дала възможност на широк кръг експерти, включително и външни за прокуратурата лица, да участват. Такъв орган би могъл да се учреди ad hoc или дейността му да бъде изпълнявана от Конституционния съд, по подобие на други държави като Словакия и Грузия. И този вариант обаче изглежда непостижим поради факта, че държавното обвинение има монопол над дейността си. Тоест и тук стигаме до задънена улица, която води до въпроса за иницииране на конституционен дебат. Прехвърлянето на делото на външен за системата на прокуратурата субект е невъзможно на този етап без изменение на Конституцията.

Вариант 3: Временно отстраняване на главния прокурор от длъжност с цел провеждане на независимо разследване 

Подобен вариант е обсъждан и подкрепен в Структурния и функционален анализ на прокуратурата. Застъпена е позицията как главният прокурор трябва да бъде временно отстраняван от длъжност или другояче задължен по закон да отстъпи от функциите си на главен прокурор, докато трае разследването.

Пристъпването към такова нормативно решение безспорно изисква изменение на Конституцията. Обществената задача е или да бъде доизграден настоящият конституционен модел, или да бъде отречен и да се гради друг, тъй като зад настоящите високо въздигнати принципи за независимост на прокуратурата стоят лоши практики в действителността. А такъв тип модел не може да бъде защитаван като конституционна ценност.

Конкретно предложение за текст на разпоредба

Създава се нова т. 9 на чл. 130а, ал. 2 от Конституцията на Република България: „Пленумът, по искане на 1/5 от народните представители отстранява временно от длъжност главния прокурор в случай на обосновано предположение за извършено престъпление от общ характер.“

Мотиви за избор на този подход:

• Необходимостта от специално разрешение е обоснована с оглед невъзможността за провеждане на ефективно и независимо разследване, докато главният прокурор изпълнява правомощията си. Целта е да се създаде институционална и функционална независимост на прокурорите. И докато функционалната е постижима с акта на временното отстраняване на главния прокурор, то институционалната остава трудно изпълнима с оглед устройството на ВСС, а това би изисквало, освен редакция на чл. 130а от КРБ, и преструктуриране на прокурорската колегия, за да бъде ограничено влиянието на главния прокурор;
•  Предложението не създава дисбаланс между законодателната и съдебната власт, тъй като основното решение остава в компетентността на органа, администриращ съдебната власт, който е и органът по избора – ВСС. За да не изпаднем в състояние различни органи да взимат едни и същи решения, така както е предвидено в обявената за противоконституционна разпоредба на чл. 129, ал. 4 на КРБ в редакцията ДВ бр. 27 от 2006 г., то НС, по инициатива на 1/5 от народните представители може само да отправи искане до ВСС да отстрани временно главния прокурор. От ВСС не се изземват правомощия. Обезпечава се и необходимото функционално взаимодействие между трите клона на властта – народните представители, като представители на суверена, придобиват възможност за инициатива като кадровото решение за отстраняване остава в компетентността на ВСС по 129, ал. 1 от КРБ.
• Защо е нужно да бъде отстраняван – по закон главният прокурор може не само да отмени акт на друг прокурор, но и да мотивира редови прокурор да отмени такъв на свой колега. Ако това засяга прокурор от ВКП, тогава обжалването на този от долна инстанция става пред самия  главен прокурор – чл. 143, ал. 7 от ЗСВ;
• Надлежната процедура по отстраняване от длъжност трябва да дава право на защита по смисъла на чл. 32 от КРБ на главния прокурор. Тази защита изисква при иницииране на процедура за отстраняване на магистратите да бъде предвидена изначална възможност да оспорят констатациите;
• Искането за временно отстраняване именно от НС покрива критерия за обществен надзор над разследването и повишаване на обществения интерес. Актът на НС гарантира това;
• Уместно би било броят на народните представители, имащи право да упражнят искане за отстраняване до Пленума на ВСС, да бъде невисок спрямо парламентарното представителство. По този начин главният прокурор ще бъде лишен от комфорта на подкрепа от доминираща политическа партия в Народното събрание, правейки действията му фактически безконтролни, както и ще бъдат отчетени правата и на малцинственото представителство в НС;
• Като последваща комплексна мярка относно правомощията и преосмисляне функциите на прокуратурата следва да бъде премахнато  или изрично ограничавано приложението на надзора за законност, за да се възпрепятства възможността за намеса в спорове с частен характер и да се намали възможността за участие на прокуратурата в акции с политически привкус;
• Следва да бъде преосмислено и това какво мнозинство във ВСС е необходимо, за да произведе временно отстраняване. В Анализа на прокуратурата се подчертава, че това може да става и с обикновено мнозинство. При настоящата структура на ВСС трудно можем да допуснем, че реално би се стигнало до отстраняване. В случай, че главният прокурор бъде осъден и му бъде наложено наказание за извършено тежко престъпление и се стигне до окончателното му отстраняване от длъжност в Анализа на прокуратурата се приема, че президентът следва автоматично да го освободи от длъжност. Когато са установени факти от дисциплинарно естество в ущърб на главния прокурор вследствие на наказателно разследване, по което е постановена оправдателна присъда (но съответното поведение все пак се счита за несъвместимо със заемането на длъжността), считаме, че решението за отправяне на предложение от страна на ВСС за освобождаване от длъжност на главния прокурор следва да се взема с обикновено мнозинство.

В случай че бъде подкрепено такова предложение, следва да бъде доразвита детайлна уредба в съдоустройствения закон.

Правомощието по новопредложения текст на разпоредба на чл. 130а, ал. 2 т. 9 трябва да бъде упражнявано след изтичане на определен период от време спрямо предходното искане, за да не се стига до злоупотреба с това право.

От разгледаните примери е видно, че, когато държавата започва определени реформи, те следва да представляват комплекс от мерки.

Пълния текст на анализа вижте тук.

[1] Пълен текст виж на страницата на Министерство на правосъдието: http://www.justice.government.bg/47/129/

[2] Подробности виж в съобщение на Съвета на Европа тук: https://rm.coe.int/20190620-bgr-kolevi-bg/168094f61d

Материалът е изготвен по проект на ИПИ „Върховенство на закона и икономически растеж“ (№ BG05SFOP001-3.003-0049), финансиран по “Приоритетна ос № 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система“ по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ на Оперативна програма „Добро управление”