Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Нездравословният данък „вредни храни“

Автор: Красен Станчев* / 21.08.2015
Оцени тази статия:

През седмицата изведнъж в лятната скука пресата се разбърза да пише, че наесен щял да се появи нов „данък вредни храни“. Сред упорито питане от журналисти, министерството на здравеопазването обеща, че през септември щяло да разпространи вариант на законопроект за облагане на „вредните храни“.

Изневиделица се появиха специалисти, които в един или друг вариант споделиха вярата, че животът и храната водят до болести с летален изход и че единственият начин за справяне с това били данъците, че не било важно „дали“ (те да се въвеждат), а „как“. Забравиха само да кажат, че самият живот е смъртоносна болест, предавана по сексуален път.

Данък „каквото и да е“

Министърът на здравето каза „по телевизора“ още през май, че ще въведе данък „вредни храни“. Не е ясно с каква цел ще се прави това, какъв и колко точно ще бъде данъкът. Първо се заговори за 10%, след това - за 3%. При смяната на процентите очакванията за нови постъпления останаха почти непроменени. Отначало министърът каза, че чака допълнително 200 млн. лева приходи, но след туй, при идеята за 3% данък, очакваните приходи не бяха намалени с 70%, а с 25% – до 150 млн. лева.

Оптимистичното предчувствие на министъра вероятно произтича от намерението, засега не много ясно определено, да се облагат много от хранителните продукти, които витаят в общественото мнение с етикет „вредни“, независимо или може би именно защото хората упорито продължават да ги потребяват. Имат се предвид вероятно акцизите върху храни с някакво по-високо съдържание на сол, захар, добавен кофеин и транс-мазнини.[1]

Чуждият опит

Понеже няма яснота, ще трябва да мислим с аналогии и тук ще повторя някои от констатациите на Красимир Лаков.

В Дания е в сила такъв данък, но само върху храните с наситена мазнина (например масло и маргарин), от октомври 2011 до януари 2013 г., когато е отменен. Идеята му е да: а) ограничи търсенето на „вредни храни“, б) свие разпространението на болести като диабет, сърдечно-съдови заболявания и др., в) повиши продължителността на живота, г) намали разходите за здравеопазване и д) повиши приходите в бюджета.

Данъкът е отменен, защото не изпълнява нито една от заявените цели. 80% от потребителите не променят поведението си. Хората купуват от съседни страни онова, което там е по-евтино и съответно се наблюдава известен спад на продажбите у дома. Увеличават се разходите на производители и търговци и според най-консервативните преценки 1 300 работни места са застрашени. Фискалните цели не са осъществени. Потреблението е изместено в посока на заместване с по-евтини и нискокачествени продукти и/или такива, които не попадат в обхвата на данъка, т.е. няма изглед да се постигнат и здравните цели, дори е възможно и вероятно влошаване на здравето, ако облагането продължи. На това отгоре увеличението на цените на базови продукти (маргарин и масло) намалява ефективността по веригата на добавената стойност, защото повишава цените на други продукти.

Освен това в Дания има данък и върху безалкохолните напитки. Той е в сила (с модификации) от 1930 г. и е премахнат през 2014 г. Причините са, че, независимо от промяната на нивата на облагане, потреблението не се променя, а цените и на висококачествените напитки, и на техните нискокачествени заместители се увеличават. В същото време въпреки действието на данъка повече от 80 години, в Дания се наблюдава влошаване на Индекса за телесна маса (Body Mass Index).

Подобни примери могат да се намерят и в други страни. Да речем, в Унгария от четири години насам се облагат приблизително същите видове храни като планираните за облагане в България плюс ароматизирани бири и спиртни напитки, сладка и мармалади. Там бюджетните цели при повече потребители са по-скромни, също не са достигнати и няма връзка и напредък със здравните цели. Но за сметка на това изследване на PricewaterhouseCoopers (PwC) през 2013 г. показва следните резултати: потреблението на облаганите храни не спада, цените им падат (на шоколадите - с 3,9%, на сладките храни - с 6%, а на солените - с 12%), но потреблението на храни със същите „вредни“ съставки се увеличава. Същевременно приходите от данъци спадат, защото има неплащане и заместване със съставки, които не подлежат на данъчно облагане. Мярката води и до допълнителни разходи, както за администрацията и проверяващите органи, така и на производителите и търговците. Интересно е да се отбележи, че регистрираните продажби дори на заместителите се свиват и то повече от тези на облаганите продукти; т.е. запазването и повишаване на потреблението при намалени продажби е сигурно доказателство за посивяване на пазара и сочи причината за свиване на бюджетните приходи от нововъведения данък. PwC смята, че посивяването е около 10%, а загубата на приходи от ДДС е 25,6 млн. евро.

Лош замисъл

В България идеята за новия данък бе посрещната с въодушевление. Един влиятелен социолог и приятел написа в своя Фейсбук „най-после смислена политика; и при нас ще стане като в развитите страни“. Той явно не знае, че в България потреблението на всички замислени за облагане храни (т.е. споменатите плюс тези с добавен кофеин и преработени/„транс“ мазнини) е два пъти по-ниско отколкото средното в Европа и развитите страни.

Един от проблемите е, че данъчното регулиране на поведението е възможно най-неудачното. Данъците върху определени групи стоки са вид ценово регулиране: то не е много различно от прякото администриране на различни квази-цени („тарифи“, „такси“ и пр.), от предписването на формули и правила на ценообразуването и установяването на ценови „тавани“ или „подове“. Когато то не се отнася за всички стоки и услуги, типичните проблеми, които възникват, са дискриминация, скрита държавна помощ, миграция на търсенето и предлагането към заместители и оскъпяване на данъчния контрол и отчетност.

За икономическите, административните и политическите проблеми, които възникват при ценовото регулиране, може да се съди по проблемите на практикуваните тарифи за свободни професии, „цена“ на електричеството на регулирания пазар и др. под.

По повод т. нар. развити страни, изследване, поръчано от Генерална дирекция „Икономика и промишленост” на ЕК преди година, установи, че навсякъде този данък води до оскъпяване на производството и търговията, загуба на конкурентни предимства, заместване с по-нискокачествени храни и употреба на повече такива от по-малоимотните домакинства (които в крайна сметка плащат по-високите цени).[2] За това писа и колегата Красимир Лаков в миналия брой на този бюлетин и преди няколко седмици в Е-вестник.

Нездравословен данък

Но нека видим защо именно в България ще се стигне до същите резултати.

Сигурно е, че заявените здравни цели няма да бъдат постигнати.

При храните със сол ще бъде обложено около 1% от потреблението, останалите 99% се приемат с хляба, сиренето, колбасите, фабричните и домашните консерви, но не попадат в обхвата на данъка - не е удобно политически.

Консумацията на енергийни напитки допринася около 1% от средния прием на кофеин. Ако има заплаха за здравето, тя е в употребата им с твърд алкохол, който вече е обложен с висок акциз. Новият данък най-много да стимулира по-некачествени заместители.

Ако изобщо има влияние върху диетичните навици и потреблението по повод храните със захар (безалкохолни напитки, компоти, сладолед и пр.), стимулираното въздържание ще засегне не повече от 6% от потреблението.

Ако има проблем със здравето, той би бил в съответните 99 и 94 процента потребление на захар и сол, а не в планираните за облагане храни. Много е вероятно такава причинно-следствена връзка да не съществува изобщо. Според данните на НСИ за потреблението на храни, върхът на потреблението на храните, нарочени сега за вредни, е в средата на 1980-те години. Оттогава досега то се свива с 20-25% (в зависимост кои храни се имат предвид). Достатъчно е човек да провери в Интернет годишните глобални сравнения на страните-членки на ООН по линия на Индекса на телесната маса. Той показва, че България изглежда средно повече от два пъти по-добре от развитите страни.

На това отгоре, според изследванията на самото министерство, Световната здравна организация и други меродавни източници за положението със здравето в България, подобряване на качеството на здравеопазване изисква вероятно други мерки, а не данъци.

Те са безпредметни като инструмент на здравеопазването. Ето защо.

1.       Според Евростат, България е сред страните с най-ниско средно ниво на затлъстяване (11-12%) в ЕС[3] и много под средното за ЕС. Ако има проблем със здравето и смъртността, той е по-скоро другаде, а не в начина на хранене и затлъстяването.

2.       Според глобалната здравна база-данни на Institute for Health Metrics and Evaluation (IHME)[4], нивото на затлъстяване у нас бележи спад от 25,3% до 20,1% в периода 1980-2013 г., т.е. има ясно изразена тенденция на намаляване на затлъстяването. Тя не зависи от данъците. Тяхното увеличение по повод храните е най-значително през 1994 г., когато е въведен ДДС.

3.       Има данни за регистриран ръст на затлъстяването в България сред хората с най-ниски доходи в големите градове[5], сред които доскоро основен проблем са били недохранването и поднорменото тегло. Както обясни в миналия брой Красимир Лаков, лесният достъп до заместители ще влоши потреблението и като качество, и като количество.

4.       България е страната с най-нисък калориен прием на човек от населението в Европа – 2760 до 2900 ккал. Това е около средното за света, с 10% по-малко от нивата през 1990 г. и с около 20-25% по-малко от средното в Европа.

5.       Потреблението на захар и други подсладители на човек от населението в България достига (както впрочем е и случаят със солта) пикови стойности през 80-те години (1986 г. – 109 г/човек/ден) и оттогава устойчиво намалява (2011 г. – 78 г/човек/ден).

6.       Хората с най-ниски доходи нямат възможност да употребяват значими количества от нарочените за облагане храни и напитки – за тях те са луксозни стоки и потреблението им е силно ограничено сред въпросната група потребители. Най-засегнати от болести на сърцето, от затлъстяване и пр. са хората на предпенсионна и пенсионна възраст. Те също не са сред потребителите на храните, които министерството на здравето иска да ограничи. Ако малоимотните и възрастните консумират повече сол, захар и може би мазнини, то това е или от заместителите, или от храна собствено производство, т.нар. икономика на бурканите (зимнина във вид на туршии, кисело зеле, консервирано месо, компоти, сладка и т.н.).

Какво все пак иска министърът

Споменатите 200 млн. лв. желан от министъра приход от новия данък имат един много ясен източник: през април се появиха оценки на министерство на финансите, че дефицитът в НЗОК ще бъде именно толкова. По-късно от НЗОК и други източници предположиха, че от консолидиране на болничните бюджети и частични спестявания на субсидии за лекарства дефицитът ще бъде с 50 млн. лв. по-нисък.

Министърът предпочита да не прави реформи, а да има ресурс за запълване на текущи разходи. Вярата, че тези приходи ще бъдат реално събрани, прилича на предчувствието на Баба Меца, че наесен има круши, защото ѝ се ядели именно круши.

Според изискванията на елементарния здрав смисъл на закона за нормативните актове и на този за ограничаване на административното регулиране, самата идея за новия данък трябва да бъде обоснована, т.е. да бъде доказано, че ползите са повече от разходите и че не се нарушават права на собственост и свободната стопанска инициатива (чл. 17 и чл. 19 от Конституцията).

Такъв анализ няма. Бизнесът с тези храни не е консултиран. Независими експерти също не са питани. Ценовото регулиране през данъците е най-лошият възможен вариант на регулиране. И замисълът не може да бъде осъществен без дискриминация на едни производители и търговци за сметка на други. При крайно съмнителни ползи за „народното здраве“.

Прецедент с подобна цел в българското законодателство са отчисленията за превенция на заболявания от акцизи върху вино, алкохолни напитки и тютюневи изделия. За това как се изразходват тези средства и как това влияе върху качеството на профилактиката и леченията на съответните заболявания няма публични отчети нито от МЗ, нито от което и да е от неговите поделения. Както вече отбелязахме по-горе, потреблението и при двете групи у нас расте.  Положителните промени в това потребление са по-скоро резултат от промени в модата и нарастването на доходите, а не са следствие от данъците.

Какво ще се случи с данъчните приходи

Планираният данък е вреден, но това не означава, че няма да бъде наложен. Една от трудностите на законодателите в неговото обосноваване ще бъде предвиждането на страничните отрицателни ефекти. С колеги разработихме специален модел за оценка на тези ефекти. Допусканията и предварителните резултати могат да бъдат описани по следния начин.[i]

Ако с изключителна доза оптимизъм допуснем, че основните макро-параметри се запазват същите като през 2014 г., че се събират 100% от планираните данъци при 1% административни разходи, преминаването към заместители не влошава приходите от ДДС и предположим, че данъчната ставка върху предполаганите за „вредни“ храни ще е 3%, общият фискален ефект далеч няма да е такъв какъвто се предполага.

Въпреки оптимизма, новият данък ще свие оборота на фирмите, добавената стойност в тях, брутните печалби и разходите за труд (фонд работна заплата), броят на заетите лица и съответно потреблението на работниците в тях. И това ще се случи по веригата на добавената стойност – при доставчиците, промишлените потребители, търговците и обслужващия обложените предприятия бизнес.

Ако целта е да се съберат 150 млн. лв. приходи при 3%, продажбите на тези новооблагани храни и напитки трябва да са 5 млрд. лева. Но те според НСИ са около 2 млрд. лв. на година.  Нека за миг забравим за реалните обороти на „вредните“ храни в икономиката. Резултатите от този мисловен експеримент са следните:

  • За реализирането на 150 млн. лв. приходи от акцизите (таксите) е необходим оборот от 5 млрд. лв. на облагаемите стоки;
  • Спестените разходи за лихви при намален бюджетен дефицит са около 1,3 млн. лв.;
  • При този сценарий се очаква загуба на приблизително 2 950 работни места;
  • Намаленият оборот със 150 млн. лв. в икономиката води до по-ниска брутна добавена стойност, по-ниски печалби, по-малък общ фонд работна заплата, по-ниски приходи от осигуровки и данък върху личните доходи и по-ниско потребление, в резултат от което възникват загуби за бюджета (нереализирани приходи от посочените данъци) в размер на 19,6 млн. лв.;
  • Нетните ползи за бюджета при този сценарий ще са не 150, а 131,7 млн. лв.

Някой може да реши – „пак добре, кой иначе ще ги даде на НЗОК“. Но в нашия мисловен експеримента не са отчетени разходите за съобразяване, заместването за облаганите продукти с други стоки, заместващ внос, посивяване на облаганата верига на стойността, както и допълнителните административни разноски по събиране и управление на приходите, които се очаква да са значителни.

Ако сега допуснем по-реални изходни данни като: облагане с новия данък на около 2 млрд. лв. оборот, данъчна ставка от 3% и пълна събираемост, резултатите са:

  • брутните приходи от новите акцизи ще са не 150, а 60 млн. лв.;
  • загуба на работни места е приблизително 1 180 работни места;
  • Оборотът намалява с 60 млн. лв., съответно ще има по-ниска брутна добавена стойност, по-ниски печалби, по-малък общ фонд работна заплата, по-ниски приходи от осигуровки и данък върху личните доходи и по-ниско потребление, - в резултат не ще бъдат реализирани приходи в бюджета на стойност на 7,84 млн. лв.;
  • Иначе казано, нетните преки ползи за бюджета при този сценарий са 52,68 млн. лв.;

Тази сума е около три пъти по-малка от предполагаемите дефицити на НЗОК и равна на 75-80% от средствата на данъкоплатците, които правителството харчи на ден.  Ако тази сума наистина трябва да бъде насочена към НЗОК, правителството може да я намери като съкрати разходите.

Ако направим още едно приближение до действителността, ще трябва отчетем и най-вероятния ефект от новия данък – заместването с внос от Румъния. Този фактор е важен. В Румъния ДДС за храни и други стоки и услуги бе наскоро намален на 9%. В крайна сметка ефектът ще е най-вероятно негативен за Румъния, но нас тук ни интересува въздействието върху България.

При двете хипотези за новия данък, маржът между румънските и българските цени ще е между 18 и 25%. Това е силен стимул за търсене арбитраж. Ако заместването е 15%, реалният обем продажби би се свил с около 300 млн. лева, т.е. недовнесеният ДДС ще е приблизително 60 млн. лева.

В тази ситуация същинските несъбрани приходи в централния бюджет изкривяват планираната картина за бюджета. Действителните приходи при условията на първия описан тук сценарий  ще са 68 млн. лв., т.е. чистите приходи в централния бюджет няма да са 150 млн. лв., а 88 млн. лв. При втория сценарий – невнесеният данък ще бъде 79,5 млн. лв., т.е. в резултат на упражнението бюджетът ще е на минус с 26,8 млн. лв.

Но и в тази сметка, както споменах, не са включени отрицателните ефекти от разходите за съобразяване с новия данък, за търсене и от миграцията към необложени с данък и по-некачествени заместители, както и разходи за работа с правителството – в кеш и работно време. В нея не влизат и въздействията от общо посивяване на икономиката, ако част от потребители се преориентират към „икономката на бурканите“ – тя и без друго е в традициите на България.

Защо след всичко посочено ще се въвежда данък „вредни храни“, остава крайно неясно.

 

 

*Авторът е доцент в СУ, управител на КС2 ООД и председател на УС на ИПИ. Тук съм използвал някои стари публикации (например една моя статия в юрския брой на сп. Мениджър.). Искам да благодаря на Боян Рашев от Denkstatt Bulgaria за предоставената ми информация от международни изследвания на здравето.

 


[1] Виж прегледа на официалното мнение на едно от поделенията на министерството в статията на Красимир Лаков в предишния брой на бюлетина.

[2]Виж: Ecorys, Food taxes and their impact on competitiveness in the agri-food sector,  Client: DG Enterprise and Industry, Rotterdam, 14 July 2014, at:

http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/5827/attachments/1/translations/en/renditions/pdf

[3]EUROSTAT, Overweight and obesity - BMI statistics, at: http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php/Overweight_and_obesity_-_BMI_statistics.  Тези данни са за 2008 г. През 2011 г. друго изследване (виж: http://vizhub.healthdata.org/obesity/ ) потвърждава същите констатации. Не е ясно на какви наблюдения се основават твърдения, че в България затлъстяването е изключителен проблем на здравеопазването, както твърдят защитниците на новия данък.

[4]Виж: IHME,  : http://vizhub.healthdata.org/obesity/

[5]NCBI: Prevalence of obesity and overweight among urban adults in Bulgaria: http://www.ncbi.nlm.nih.gov/pubmed/18410706

 


[i][i] Окончателните изчисления ще са готови след седмица.