Концептуални въпроси при измерването на ефективността

Икономистите се интересуват от ефективното използване на оскъдните ресурси. Понятието ефективност намира своето важно място при изследването на дейностите на правителствата по изразходване и събиране на средства.

Неефективността е по-лесно да се разкрие, отколкото да се дефинира обективно или прецизно. Ефективността представлява сравнение между ресурсите и продуктите или между разходите и ползите. При даден ресурс колкото по-голям е резултатът, толкова по-ефективна е дейността. Измерването на ефективността изисква: оценка на разходите, оценка на резултатите и сравнение между тях. Ако се приложи тази концепция към разходите на правителството, те са ефективни, когато при дадена похарчена сума се получава най-голямата възможна полза за населението на страната.

Простото сравнение изисква и разходите, и ползите да бъдат измерени по приемлив начин, но това е изключително трудно. Човек би предположил, че поне разходите (използваните ресурси) трябва лесно да бъдат определени, но това не винаги е вярно. Неточната бюджетна класификация, липсата на надеждни данни, трудностите при разпределението на фиксираните разходи към специфични функции и неуспехът да се обяснят някои стойности при използването на публични активи могат също да попречат на определянето на действителните разходи.

Проблемите при оценката на ефективността на публичните разходи възникват от факта, че допълнителните количества ресурси не могат да бъдат закупени на същата цена като предишните. Те се финансират чрез данъчните приходи, които могат да бъдат получени единствено чрез прогресивно нарастващи пределни разходи за събиране.

Доказан факт е, че пределните разходи за събиране на данъците са по-високи от средните и освен това нарастват бързо. Това се отнася за всички икономики, но може би в по-голяма степен за нововъзникващите пазари и за развиващите се страни. При тях са налице големи трудности при въвеждането на добри и ефективни данъчни системи. Като следствие от това, те често трябва да разчитат на източници, които водят до свръхданъчно бреме, високи разходи за данъчна администрация и високи разходи за данъкоплатците за съобразяване. По този начин действителният разход за икономиката от всеки допълнителен лев, събран като данък, може значително да го надвишава.

Всеки допълнителен лев за харчене, изискващ допълнителен лев приходи, ще наложи нарастващи пределни разходи за икономиката освен ако не е за сметка на други разходи. Равнището на данъчно облагане и качеството на данъчната система трябва да са съществени елементи при оценката на ефективността на публичните разходи. Това е съвсем различно от ефективното използване на тези приходи. Анализът, който се фокусира само върху използването на приходите, би пропуснал тези важни аспекти.

Съществуват и други причини, поради които бюджетните разходи за определена дейност могат да подценят действителните разходи за нея. Една от тях е, че повечето правителства не отчитат в оценките си алтернативните разходи за използването на притежаваните активи като сгради, земя, гори и т.н. Това означава, че бюджетите често и понякога съществено подценяват действителните разходи за съответните дейности. Друга причина е трудността при разпределянето на фиксираните разходи на правителството за отделните дейности. Например, когато се оценяват ползите от разходите за образование, няма да се обхване никаква част от фиксираните разходи за работата на правителството, парламента, президента и т.н.

Ефективност при нежелани цели

Разходите могат да бъдат ефективни в технически смисъл – преследваната цел се постига при най-ниски разходи – но могат да бъдат неефективни спрямо публичния интерес или благосъстоянието на обществото. Това се случва, когато правителството произвежда ефективно нежелан продукт. Правителството може да произвежда публична отбрана ефективно, но може да произвежда прекалено голямо количество от нея и твърде малко други обществени блага (здраве, образование) в сравнение с предпочитанията на населението.

Този проблем е политически. При демократичните общества изпълнителната власт, която се контролира от демократично избран парламент, определя размера и структурата на бюджета. Приема се, че той отразява легитимно целите на населението. В такъв случай основният въпрос за ефективността на определените за всяка функция пари е технически.

Важно е да се разбере разликата между производството на нежелан продукт (разпределянето на бюджета за нежелани дейности), но по технически ефективен начин (при ниски разходи) и разпределянето на бюджета за желани дейности, но по неефективен начин (при високи разходи). И двата проблема са широко разпространени и важни и водят до неефективност при използването на ресурсите. За съжаление, в много ситуации могат да бъдат открити и двата проблема -нежелан продукт се произвежда по неефективен начин.

Ефективност при желани цели

Един възможен проблем при постигането на желани от обществото цели е отклоняване на разходи в полза на групи със специални интереси. Например разходите за образование могат да бъдат пренасочени от началното образование към средното или висшето или от обучението по един предмет към друг. Разходите за здравеопазване могат да бъдат отклонени от превенцията на заболяванията към болниците или от селските към градските райони и т.н. Тези пренасочвания в рамките на една бюджетна категория често са важни за определянето на ползите, произтичащи от разходите за основната функция – те са важни за ефективността, дори когато не променят общата сума за тази категория.

Вторият проблем е административното отклоняване на бюджетните ресурси от доставчика на услугите. При определени услуги ролята на доставчиците (учители, администратори, лекари, медицински сестри и др.) е фундаментална. За разлика от паричните трансфери, които се получават пряко от бенефициентите, голяма част от действителните разходи за дейности като образование и здравеопазване са за заплати на обществените работници, които ги доставят. В замяна на получените заплати тези служители трябва да произведат продукт под формата на услуги, които са полезни за потребителите във вид на добро здраве, по-висока грамотност, повече човешки капитал и т.н.

Някои икономисти измерват продукта или ползите от подобни дейности на основата на разпределения бюджет – колкото по-високи са разходите, толкова по-големи са ползите. Призивите за отделяне на определен или по-голям дял от националния бюджет за здравеопазване или образование приема равенство между разходите и ползите. Ако разходите са по-високи, се приема, че толкова по-големи ще са и ползите. Но двете неща са напълно различни и разликата между тях е най-важна за понятието ефективност.

Здравеопазването, образованието и други такива дейности поемат голям дял от общите разходи за заплати и от работещите в обществения сектор. При високи заплати те могат да получат голям дял от разпределения бюджет, като оставят малка част за спомагателни нужди. Това важи в още по-голяма степен в случаите, когато работещите в тези сфери са добре организирани. Ако допълнителните ресурси за тези дейности се използват предимно за повишаване на заплатите, които не са обусловени от по-висока производителност на публичните служители, по-високите разходи могат да бъдат непроизводителни и да не донесат допълнителни ползи за учениците или пациентите. Това може да се случи дори в предполагаемо добре действащи страни. Чилийският опит в това отношение показва, че утрояването на публичните разходи в реално изражение за няколко години не води до никакво видимо или измеримо нарастване на количеството или качеството на услугите на държавната здравна система. Повишените разходи просто водят до ползи единствено за лекарите и сестрите.

Трябва да се изясни и разликата между продукт и резултат, която е основна за анализа на ефективността на публичните разходи. Често вниманието се насочва към продуктите от определени дейности вместо към резултатите от тях. Продуктите от разходите за образование могат да са по-голям прием на ученици или брой ученици, завършили определено ниво. Продуктът от разходите за здравеопазване може да бъде брой извършени операции или дни, прекарани в болница. Резултатите обаче трябва да се основават на фактите за това колко ученици действително са научили и колко пациенти са оздравели, така че да водят продуктивен живот.