Командировки вместо конкурси

Въведение

Ясното разделение между функциите, а оттам и правомощията между законодателната, изпълнителната и съдебната власт цели да предпази едно обществото от „превземане“ на държавното управление от една от властите, тоест и от един кръг хора.

Съдебната власт, за да бъде достатъчно гарантирана нейната независимост, е получила възможността да администрира самостоятелно въпросите по имущественото и кадровото си обезпечаване. Това се извършва посредством дейността на Висшия съдебен съвет (ВСС). ВСС, чрез съдийската и прокурорската колегии, има задължението по силата на чл. 129, ал. 1 от Конституцията да назначава, повишава, понижава, премества и освобождава от длъжност съдиите, прокурорите и следователите.

В настоящото кратко изследване ще се опитаме да дадем друга гледна точка за това как ВСС изпълнява първото по важност и основно свое задължение в областта на кадровото обезпечаване на българските съдилища. Дотук основно подходите ни, в други наши статии и изследвания[1], са били изцяло с юридически поглед – наблюдаваме каква е правната рамка съгласно Закона за съдебната власт, как тя се е изменяла и как членовете на съдебния съвет са я прилагали. Към настоящия момент обаче търсим основно статистическо количествено измерение на извършваната от ВСС дейност. Казано с думи прости – до какво на практика води законодателството и неговото приложение от страна на членовете на осмия състав на ВСС в периода 2018 – 2021 г. по отношение на конкурсната дейност и командироването.

Вече повече от 10 г. ИПИ публикува годишното изследване „Регионални профили: показатели за развитие” с цел да се представи социално-икономическото състояние на областите в България. С оглед на това настоящият кратък анализ представя какво е състоянието на петте апелативни района[2] в страната при повишаването и командироването на съдиите.  Ползвали сме официални данни на ВСС от протоколи от заседания на съдийската колегия на Висшия съдебен съвет (СК на ВСС) и Комисията по атестиране и конкурси при СК на ВСС (КАК).

При кадровото обезпечаване на съдилищата се очертава винаги една зависимост – колкото по-лошо ВСС осъществява дейността си по провеждане на конкурсите за назначаване и повишаване на съдии, толкова повече се увеличава броят на командированите. И това увеличение се проследява в две направления:

• брой на командированите съдии,
• продължителност на периода на командироване (времетраене).

Какво показват данните от дейността по атестиране и конкурси

Данните от годишните отчети на КАК за периода 2018 – 2021 г. (голяма част от мандата на настоящия ВСС, за който има информация) по апелативни райони показват следните тенденции.

Преразпределението на щата сочи най-голямо съкращаване и разкриване на щатни бройки съдии, което е налице в района на Апелативен съд – София, където повече бройки са открити, отколкото закрити. Увеличение се наблюдава и в апелативния район на Пловдив, а в апелативните райони на Варна и Бургас има намаление, като бройките оттам се прехвърлят основно към апелативния район на столицата. Откриването и закриването на бройки в апелативния район Велико Търново не търпи промяна и е едно и също.  В София също така има най-голям брой новооткрити щатни бройки. Основните мотиви за това, изложени от страна на ВСС, е по-високата натовареност на софийските съдилища.

Графика 1: Преразпределение на щата за периода 2018-2021 г.

Източник: Отчети на КАК, ВСС

Графика 2: Новооткрити длъжности за периода 2018-2021 г.

Източник: Отчети на КАК, ВСС

На фигура 2 по-долу е представено преразпределението на щатните бройки и движението им между апелативните райони. Като цяло най-голям дял от откритите и закритите бройки запазват своя район, но се виждат и движенията извън района. От София има прехвърляне на бройки към Пловдив, Велико Търново и много малко към Бургас. Апелативният район на Пловдив приема бройки от всички апелативни райони в страната. Районът на Апелативен съд – Велико Търново, независимо че запазва общия брой на щатните бройки, всъщност изпраща към Пловдив, София и Варна и получава от София, Пловдив и Бургас. Ето някои примери:

• С протокол СК № 35/29.10.2019 г. ВСС съкращава длъжността „заместник председател“ в Районен съд – Горна Оряховица и открива длъжност „съдия“ в същия районен съд. На следващото заседание, с протокол от Пленума на ВСС № 26/07.11.2019 г., считано от 07.11.2019 г. се съкращава длъжността „съдия“ в Районния съд – Горна Оряховица и се открива съдийска длъжност в Районен съд – Исперих.
• С протокол СК № 33/06.10.2020 г., т. 9. 1. се закрива длъжността „заместник председател“ в Окръжен съд – Търговище и се открива длъжност „съдия“ в същия окръжен съд. На същото заседание, в следваща точка от дневния ред (протокол СК № 33/06.10.2020 г., т. 9. 2. и т. 9. 3.) длъжността „съдия“ в Окръжен съд – Търговище се закрива и се открива длъжност „съдия“ в Районен съд – Плевен.
• С протокол СК № 28/13.07.2021г., т. 15.2. се съкращава длъжността „заместник председател“ в Административен съд – Смолян и се открива длъжност „съдия“ в същия съд. На същото заседание, в отделна точка (протокол СК № 28/13.07.2021г., т. 16.1.) се закрива длъжността „съдия“ в Окръжния съд – Търговище, за да се открие отново длъжност „заместник председател“ в Административен съд – Смолян.

Графика 3: Преразпределение на щата за периода 2018 – 2021 г.

Забележка: Отляво на графиката за апелативните райони, в които са съкратени съответните бройки, а вдясно – районите, в които са открити щатни длъжности на тяхно място.

Източник: Отчети на КАК, ВСС

Данните за повишаване в длъжност показват, че най-голям брой повишени съдии са от района на Апелативен съд – София, а най-малък от апелативните райони на Варна и Велико Търново. Прави впечатление, че през 2021 г. повишаването на съдиите е доста ограничено. Данните са в абсолютна стойност, което означава, че като дял картината вероятно ще е различна[3].

Също така следва да се отбележи, че макар и в отделни години да се наблюдава по-голям брой повишени съдии, в редица случаи конкурсите биват обжалвани и назначенията не се състоят, а това не е видно на графиките. Практическото измерение на това е сведено до грешна статистическа информация за проведени и приключили конкурсни процедури, без това да води до попълване на щата. На практика това налага кадровото обезпечение да се гарантира чрез командироване, тъй като конкурсните процедури не водят до резултат и реални назначения не се извършват.

Графика 4: Повишаване в длъжност за периода 2018-2021 г.

Източник: Отчети на КАК, ВСС

Командироването е необходим институт, който спомага за балансиране на натовареността в органите на съдебната власт, както и за преодоляване на временна невъзможност на съдия, прокурор или следовател да осъществява функцията си за сравнително по-продължителни периоди от време, поради временна нетрудоспособност, служебен отпуск, отпуск по болест и др. Той цели да се справи с временен кадрови дефицит в съдилищата или прокуратурата чрез краткосрочно преместване на съдия, прокурор или следовател от един орган на съдебната власт в друг, за да се компенсира диспропорцията в натовареността.

Данните за командироването показват, че (както и се очаква) голям брой от командированите съдии остават в същия апелативен район. Командироването в друг район в почти всички случаи означава или командироване в друга държава – в случая в ОЛАФ, или командироване във Върховния касационен съд или Върховния административен съд. Много малък брой съдии са командировани в съседен апелативен район и най-често това са случаи на гранични съдебни райони – например командирован от Районен съд – Исперих в Административен съд – Разград.

По-детайлен преглед на командированите съдии показва, че много голям дял от командированите отиват в административните съдилища. Това има своето обяснение, тъй като с изменение на ЗСВ през 2018 г. бе дадена възможност на председателя на ВАС да командирова съдии от системата на общите съдилища специално към административните. Това допълнително влошава положението на по-натоварените съдилища и води до по-динамично движение в петте апелативни района.

Следва да се отбележи също, че макар и движението между апелативните райони на пръв поглед да не е голямо, движението между районите на окръжните съдилища при командироването е значително и това може да е предмет на допълнителен анализ.

Таблица 1: Командироване на съдии според апелативния район

Източник: Регистър на командированите съдии към 09.02.2021 г., ВСС

С цел по-ясна прегледност на кадровата политика и на двете колегии на ВСС, в следващата графика 3 сме представили общия брой на командированите съдии, прокурори и следователи. От нея е видно, че след 2017 година броят на командированите постоянно се увеличава. Броят на командированите прокурори се е утроил, а на съдиите е нараснал над 2,5 пъти за 5 години, като достигат общо 384.

Графика 5: Брой командировани съдии, прокурори и следователи

Източник: Регистър на командированите съдии, прокурори и следователи към съответната дата, ВСС

Ръстът на командированите съдии, прокурори и следователи води до привилегировано третиране на едни спрямо други. Практически командированите се ползват от статута на повишените чрез конкурс без обаче да преминават препятствията на конкурсната процедура. Разбира се, командироването е институт, който не може да носи само негатив – целта му е най-подготвените от долните нива краткосрочно, чрез своите знания и опит, да обезпечат работата на по-високите нива. Но когато това надхвърли времевите граници и се наложи с години, няма как да не бъде третирано критично.

В заключение

Въз основа на анализ на действията на ВСС по изпълнение на основното си кадрово правомощие – да назначава и повишава съдиите, прокурорите и следователите, можем да направим заключение доколко това е успешно. По-детайлно изследване може да покаже дали законът благоприятства или влошава дейността на съвета в тази посока. Очевидно е, че бъдеща инициатива за изменение на Закона за съдебната власт в областта на атестирането и конкурсните процедури в посока ускоряване на тези процеси би разрешила тези проблеми. Като отправна точка може да послужи отмяната на редица текстове, с които през 2017 г. и 2018 г. бе въведено хаотичното командироване на незаета щатна длъжност, възможността съдийската колегия да прекратява командировки, както и председателят на ВАС да „черпи“ ресурси от системата на общите съдилища.

[1] Достъпни тук и тук.

[2] Петте апелативни района в страната са в рамките на апелативните съдилища в София, Пловдив, Варна, Бургас и Велико Търново. Подробности виж тук: http://www.vss.justice.bg/page/view/1999

[3] Тъй като съдиите в апелативния район на Апелативен съд-София са най-много на брой, делът на командированите в общия брой вероятно ще показва различна картина.