Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Делегираните бюджети са без (добра) алтернатива във финансирането на образованието

Автор: Петя Георгиева / 26.11.2021
Оцени тази статия:

Обсъжданията за постигане на коалиционно споразумение между партиите, които ще опитат да  формират правителство, създават впечатление, че значителна част от участниците всъщност не разбират моделите на финансиране в основните бюджетни сектори; мотивите и стимулите, които те създават и алтернативите, които са обозрими за практическа реализация. Много идеи се подхвърлят и, като че ли – одобряват, без обаче ясна идея с какво ще се замести  обявения за лош (неадекватен) начин на финансиране. Това е видно в много сектори, но силно се набива на очи в средното образование, затова ще използваме случая да припомним основните принципи на финансиращия механизъм на училищното образование, за да дадем възможност на заинтересованите страни да си сверят часовника, да обмислят и обсъдят алтернативите, така че да имат ясна и недвусмислена позиция как този механизъм да се развива.

Финансирането на средното образование се базира на няколко принципа (стълба), които се допълват взаимно и създават цялостна система от стимули за поведение в сектора[1]. Съществуват три нива на разпределение на средствата и всяко от тях изисква специфичен модел на управление:

  • От държавата към общините (чрез единните стандарти);
  • От общините към училищата (чрез формули и делегираните бюджети);
  • Националните програми (финансиране за постигане на конкретен резултат или преодоляване на конкретен дефицит).

1) Първото ниво на разпределение е от държавния бюджет към общините. Образованието е услуга, предлагана на местно ниво – принципът на децентрализацията предполага държавата да предостави средства на общините и да им даде възможност за дискреция при разпределението им между училищата при забрана да отклоняват средства. В основата на определянето и разпределението на средствата от централното правителство към общините се използва т.нар. единен стандарт за финансиране обучението на едно дете/един ученик[2].

Единният стандарт  представлява определена сума, различна всяка година, която държавата определя на база на финансовите си възможности, и която предоставя на общините, умножена по броя на учениците, записани в училищата им; както стана дума, допълнително се отчитат и броят на училищата и паралелките. Тази сума не е една и съща за всички 265 общини, тя се различава в зависимост определени географски и демографски характеристики, които общините имат и които водя до различия в разходите на един ученик в тях.

Държавата предоставя и допълнителни средства на общините над единните стандарти (това са средствата за подпомагане на равния достъп и за личностно развитие) за различни общи хоризонтални политики, например – за учебници и помагала, за транспорт, за стипендии и др. Те допълват единните стандарти. Всичко това прави моделът на финансиране хибриден.

Финансиране на база ученик има за своя алтернатива т.нар. институционално финансиране – такова, каквото България прилагаше (при това крайно неуспешно) от времето на социализма чак до 2006 година. Това означава училищата да се финансират на база на предварително определени (и фиксирани) разходи за всеки икономически елементи – учителските заплати, допълнителни плащания, разходи за издръжка, капиталови разходи и др. В резултат ще получим статична система, която много трудно ще се променя съобразно местните особености и изисквания, която няма да може лесно да отговори на демографските промени и ще се раздуе, с което ще загуби най-ценното – възможността да концентрира ресурс (финансов, но не само), за да изпълнява своите собствени цели и задачи. Ще се интересува ли някой тогава дали всички деца са обхванати от системата, след като финансирането не зависи от това – вероятно не. Най-много да получим някоя друга национална програма за обхващане на учениците със спорна ефективност.

2) След като получи средствата за образование, всяка община ги разпределя към училищата по определена формула, предварително приета и съгласувана с директорите на местните училища. Това е второто ниво на разпределение и така стигаме до прословутия делегиран училищен бюджет.

Не е ясно защо точно делегираният бюджет е толкова ненавиждан сред част от политиците и върху него се упражняват често, сякаш това е централният проблем в системата на образованието. Всъщност делегираният бюджет представлява система от правила, права и задължения за управление на училищния бюджет от страна на директора на училището. Без да се спираме подробно на всички права и задължения на директора, само ще отбележим, че делегираният бюджет е крайната форма на децентрализация на една публична услуга, на нейното предоставяне и управление. Директорът разполага с ресурсите на училището, като той определя до голяма степен самостоятелно своите разходи, планира и управлява приходите си, наема и освобождава персонал, определя заплащането му, може да предвиди специфични стимули, отчитащи местните реалности, определя броя на деца в паралелка по класове и други основополагащи елементи на училищния бюджет и всичко това – в определени от закона рамки.

Ако проучим международния опит, ще видим, че такава висша степен на децентрализация в училищното образование е рядко срещана сред държавите, тъй като на училищата все още се гледа като на пасивни традиционни организации, а на управлението им – като част от държавната машина. Но какви са реалните алтернативи на делегирания бюджет? Всъщност алтернативата е една – ако директорът не управлява бюджета на училището, ще се наложи да го управлява някой чиновник – общински или в централната администрация – без значение.

За момента нищо не ни дава основания да мислим, че който и да било чиновник ще се справи по-добре с управлението на училищния бюджет от директора. Превръщането на директорите отново в марионетки на администрацията всъщност единствено ще намали автономията им, мотивацията им и оттам – ще влоши резултатите на училищата. 

3) Третият стълб, за който рядко се говори, представляват националните програми[3] за средното образование – те се управляват от МОН, като предоставят средства на общините или училищата с цел постигане на общи цели, които държавата е избрала. Тук работи проектният подход.

Накрая ще отбележим и единствената истински добра идея, която се прокрадна по време на разговорите между политическите сили – а именно включването на качеството като елемент на финансовия модел чрез добавената стойност в образованието (value-added in education). Именно това е посоката, в която трябва да се развива системата, ако искаме да имаме завършен работещ модел, създаващ адекватни стимули. Тук много добре е обяснено какви са препъникамъните при оценяване на образованието и изчисляването на добавената стойност на самото училище, а не на допълнително ползвани услуги, платени или извършени от родителите, така че няма да ги повтаряме. Само ще добавим, че:

  • финансирането на база качество не може да замести базовото финансиране на училищата на база единни стандарти, то следва да го надгражда;
  • оценката на образователните резултати и добавената стойност се случва пост фактум, поради което се затруднява текущото финансиране;
  • моделът не е безспорен и почти никъде все още не се прилага на практика, така че ще бъде трудно да се изгради у нас само чрез систематични тестове и моделиране[4];
  • трябва много внимателно да се обмисли какво ще се случва с училища, които не покриват изискванията за качество на образованието (независимо дали са с ниска добавена стойност или защото не достигат целевите индикатори на образователните стандарти); вероятно е те поне за известно време да изискват много по-голяма финансова и друга подкрепа, отколкото „добрите“ училища, именно за да могат да преодолеят слабостите.

 


[1] Достатъчно информация има в глава XIV на Закона за училищно и предучилищно образование (ЗПУО).

[2] След 2017 г. ЗПУО предвижда и допълнителни стандарти за финансиране на училищата – за институция, за паралелка, но това не променя същността на финансовия модел.

[3] https://www.mon.bg/bg/100927

[4] Това, разбира се, не е основание да се откажем да разработим и прилагаме такава система.