Сметната палата публикува доклад за извършен одит „Ефективно прилагане на програмното бюджетиране като инструмент за оптимално разпределение на ресурси“. Наименованието на одитния доклад говори красноречиво за целите и обхвата на одита, както и за разбирането на одиторите за същината и ролята на програмното бюджетиране – а именно, като ключов механизъм за осигуряване на ефективно осъществяване на публичните разходи.
Изготвянето на бюджети в програмен формат накратко означава институцията, която получава финансиране, да формулира стратегически и междинни цели на политиката, която провежда, да посочи начините за постигане на целите – чрез програми, продукти, услуги, мерки и др., и да заложи цена за всяка от планираните дейности. За всяка разходна програма трябва да има индикатори за изпълнение – на стратегическите цели, на междинните резултати и на извършената работа и вложените ресурси. Отчитането на програмните бюджети предполага отчитане и анализ на достижението на целите на политиката в дадената публична сфера. Прилагането на тези принципи в бюджетния процес е предпоставка за по-ефективни и по-ефикасни публични разходи, а по-важното – и за по-добро управление като цяло.
Обвързването на бюджетните програми с целите на политиката е и основна гаранция за прозрачност и отчетност на правителството – данъкоплатците имат право да знаят и контролират какви са целите на всяка бюджетна програма, какви мерки и действия институциите искат да финансират и дали те действително водят до постигане на тези цели. В международния сравнителен Индекс „Отворен бюджет“ например България показва редица слабости именно при пълноценното използване на програмното бюджетиране – липса на връзка между обществените цели и извършваните дейности, липса на ясни и измерими индикатори за успеха или провала на отделните програми, липса на анализ на резултатите за минали периоди и закриване или реформа на неуспешни програми, и др.
Именно отговор на въпроса доколко ефективно държавните институции прилагат програмното бюджетиране като инструмент за насочване на ресурсите и постигане на целите на управлението търси Сметната палата в одитния доклад. Изследвани са около 25% от първостепенните разпоредители с бюджет, включително министерства в ключови области на политиката като Министерство на труда и социалната политика и Министерство на образованието и науката, а одитният период е от 01.01.2016 г. до 31.12.2018 г. Редно е да отбележим и че до края на 2018 г. не е извършван одит, който да е фокусиран върху програмното бюджетиране.
Пълният текст на одитния доклад може да се намери тук, а в текста по-долу представяме накратко най-важните заключения в доклада, които трябва да бъдат отправна точка за бъдещи реформи за подобряване на бюджетния процес; подзаглавията са на ИПИ.
Няма гаранции за постигане на реални ефекти при планирането на бюджета
– Регулирането на процеса по съставяне на бюджетните прогнози и проекти на бюджет на първостепенните разпоредители с бюджет с ежегодни указания и липсата на систематизирана, пълна и актуална методология за прилагането на програмното бюджетиране, не осигурява устойчивост, стабилност и предвидимост и затруднява прилагането на програмния и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране и използването на неговите предимства.
Допълнителните и извънредните бюджетни разходи не са мотивирани и обосновани
– Документите, с които се изискват допълнително необходимите средства над одобрените разходни тавани, не са достатъчно обосновани и мотивирани, не са придружени с ясни разчети за разпределението им по политики и бюджетни програми, не са обвързани или ясно обвързани с показателите полза/ефект от бюджетните политики и показателите за изпълнение на бюджетните програми. Наличната информация по бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджет в одитната извадка не осигурява подходяща и ясна проследимост за потребностите им като цяло, за най-належащите и съществени разходи, както и за необходимите допълнителни разходи към тях. По този начин голяма част от разходите, заявените пред Министерството на финансите, не са подходящо и убедително обосновани, не са обвързани с конкретни показатели, показващи приноса и обвързаността между финансовия ресурс и ефекта от изпълнението на конкретната политика и бюджетна програма.
Новите бюджети се правят без анализ на изминалата година и без приоритети за новата
– Разпределението на разходите по политики и бюджетни програми при съставянето на бюджетите в програмен формат не е ефективно, поради три основни фактора. На първо място, не се отразяват всички консолидирани разходи по бюджетите. На следващо място, планиране на бюджетна прогноза и проект на бюджет се прави при липса на задълбочен преглед и анализ на разходите от предходния етап и постигнатите резултати чрез използване на измерими показатели полза/ефект по политиките и показатели за изпълнение на програмите. Накрая, липсват ясно утвърдени критерии за приоритизиране на разходи.
При осъществяване на политика в една сфера от повече от една институция не се оценяват участието и приносът на финансиране за програмите в различните администрации
– Отговорностите на различните първостепенните разпоредители с бюджет, свързани с изразходване на ресурси за постигане на общи цели не се координират, а политиките се планират, изпълняват и отчитат конкретно от отделни първостепенни разпоредители с бюджет при докладване на резултатите от изпълнение на бюджетите им в програмен формат по компетентност. По този начин приносът и степента на участието на някои първостепенните разпоредители с бюджет в изпълнение на обща стратегическа цел остават неясни. Всичко това може да доведе до дублиране на оперативни цели, мерки и дейности.
Понякога се измерват и оценяват резултатите от несравними неща
– В някои случаи липсва обвързаност между оперативните цели, показатели за тяхното измерване и стратегическите цели, за чието изпълнение са определени бюджетните програми. Определените от някои първостепенни разпоредители показатели за измерване на „ползата/ефекта“ от изпълнението на бюджетните политики не осигуряват възможност за измерване на степента на изпълнение на заложените цели.
Невъзможно е да се определи кои програми са успешни, а това не позволява да се прекратяват неефективни разходи
– Структурирането на програмните бюджети по бюджетни програми в първостепенните разпоредители с бюджет следва основно функционалната компетентност и организационната насоченост, а не е фокусирано върху предоставяните от тях публични продукти/услуги/дейности. Дейностите по бюджетни програми на първостепенните разпоредители с бюджет не позволяват остойностяване на произведените публични блага и услуги и не могат да се използват като инструмент за оценка на степента на изпълнение на целите заложени в правителствените програми и стратегии и за оценка на въздействието върху целевите групи от обществото, към които са насочени. Не може да се определи кои бюджетни програми са успешни и кои имат потенциал за подобрение с оглед предприемането на коригиращи мерки и действия по тях и пренасочване на разполагаемите средства към дейности, които подпомагат постигането на заложените цели.
Няма достатъчно гаранции за ефективност при харченето
– Липсата на установена ясна взаимовръзка между целите, предоставяните продукт/услуга/дейност, показателите за измерване на изпълнение, планирания бюджет и очакваните резултати от изпълнението на бюджетните програми не осигурява достатъчно предпоставки за гарантиране на ефективността и оптималното им обвързване с публичния ресурс.
Стратегическите документи не се ползват при планиране на годишните бюджети и политики
– Липсва законово изискване и методология за логическа обвързаност на целите на всички приложими стратегически и оперативни планови/програмни документи при съставяне на бюджетните прогнози и програмните бюджети на първостепенните разпоредители с бюджет, с което не се гарантира ефикасно разпределение на средствата, което да осигури финансиране на годишните потребности за реализиране на целите в тях. Отсъстват и ясни референции към стратегическите документи, определящи приоритетите в областите на политики и пътните карти към тях с включени приоритети, цели мерки/дейности, бюджет и показатели.
Бюджетите се променят в рамките на годината без доказване на нужда и ефективност
– Промените в разходите по бюджета през годината не са обвързани с показателите, измерващи ползата/ефекта за обществото и показателите за изпълнение на програмите, с което е подценено и влиянието им върху ефикасността при разходване на средствата.
Програми, осъществявани от няколко администрации се отчитат на парче и не може да се измери ефектът от цялата програма
– В отчетите на някои първостепенни разпоредители с бюджет не са отразени извършените разходи по други бюджети на министерства/ведомства, които също носят отговорност за изпълнението на политиките. В резултат не се осигурява пълна, вярна и точна информация за всички извършени разходи за изпълнение на политиките и бюджетните програми и не се дава възможност за извършване на оценки за ефективността и ефикасността на тяхното изпълнение.
Не може да се отчитат секторни и хоризонтални политики
– Неотразяването на всички консолидирани разходи в отчетите на първостепенните разпоредители с бюджет, в частта на администрираните разходи по други бюджети и сметки на Европейския съюз, не осигурява съпоставимост с утвърдените със Закона за държавния бюджет на Република България разходи за съответната година. Причините са свързани и с трудности на първостепенните разпоредители с бюджет за консолидиране на информацията на национално ниво поради липсата на установени механизми за отчитане на секторни и хоризонтални политики.
Липсва реална дискусия с обществото и затова намалява стимулът за подобряване на процеса
– Отсъствието на публично обсъждане и обратна връзка относно изпълнението на бюджетите в програмен формат от отговорните комисии и подкомисии в Народното събрание намалява ефекта от мерките, предприемани от Министерството на финансите, както и мотивацията на първостепенните разпоредители с бюджет по чл. 11, ал. 1 от Закона за публичните финанси за по-нататъшно развитие на програмното бюджетиране.
