21-07-2023

„Корупция по места няма“

Постоянните комисии на Народното събрание обсъдиха трите законопроекта за противодействие на корупцията, внесени от Министерския съвет на 13.04.2023г., от ПГ на ПП–ДБ на 26.04.2023г. и от ПГ на ГЕРБ на 2.06.2023г. На първо гласуване в пленарната зала на Народното събрание /НС/ бе приет законопроектът на ГЕРБ. И трите законопроекта имат общ белег – пропускат да регулират административните форми на борба с корупцията сред служителите в местната администрация, в общинските дружества и изобщо цялата категория лица от пар. 2 на действащия Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество (ЗПКОНПИ). В тази категория ще споменем, че попадат още и служителите в президентството, съдебния съвет, Народното събрание, представителите в държавните предприятия и редица други важни лица на отговорни постове.Докладът на Комисията по правни въпроси за второто гласуване отново не предвижда такава корекция, тоест държавата ще се откаже да упражнява контрол над близо 120 000 души.

Исторически подходи към проблема

От началото на 2009 г. в България действа законов режим, който има за цел да преустанови личното облагодетелстване на лица, упражняващи властнически функции, включително и лица от местната администрация при изпълнение на служебните им задължения. През този период от време бяха приети: Закон за предотвратяване и установяване на конфликт на интереси (ЗПУКИ, обн. ДВ бр. 94/31.10.2008 г., в сила от 01.01.2009 г., отм. отм. ДВ. бр. 7/19.01.2018 г.) и Закон за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобито имущество (ЗПКОНПИ, обн. ДВ бр. 7/19.01.2018 г., посл. изм. ДВ бр.104/30.12.2022 г.).

При действащия до 2018 г. ЗПУКИ служителите в местната администрация, членовете на управителните органи на общинските ТД и ОП, както и на ЮЛНЦ с членство/участие на общината, попадаха в категорията „лица, заемащи публични длъжности“ по силата на чл. 3, т. 23 и т. 25 от ЗПУКИ (отм.). Практически действаше централизиран режим на декларирането на несъвместимост и интереси, проверката и установяването на наличието или липсата на несъвместимост и конфликт на интереси и последващото налагане на санкции. Лицата от местната администрация не попадаха в обхвата на задължените да декларират имуществото си лица по силата на Закон за публичност на имуществото на лица, заемащи висши държавни и други длъжности (Обн. ДВ. бр.38 от 9 Май 2000г., отм. В. бр.7 от 19 Януари 2018 г.).

Този модел имаше редица преимущества:

Създаването на специализирана администрация в тази област, при настоящия модел комисията от служители се определя съобразно административните възможности на общината. Настоящият режим определя състава на местните комисии като постоянен, най-малко от трима редовни членове и един резервен. Но специализацията е сведена до това при възможност в състава ѝ да се включва служител с юридическо образование и служители с най-малко две години професионален опит и образователно-квалификационна степен не по-ниска от „бакалавър“ (виж чл. 11, ал. 2 и сл. от Наредбата);
Уеднаквяване на практиката по прилагане на закона;
Той правеше възможно производството да излезе от контрола на местната администрация, с което да се повиши доверието на подателите на сигнали, тъй като в малките населени места нагласите не позволяват проактивно поведение в затворените и познаващи се общности;
Имаше ясен механизъм за проследяване на отговорността с оглед регистъра на съставените актове за административни нарушения и издадените наказателни постановления (чл. 22 и, т.2 от ЗПУКИ (отм.)).

Съществуваха и редица недостатъци:

Поддържането на сравнително малко публична информация основно относно получените сигнали за конфликт на интереси и на издадените решения за установяване на конфликт на интереси (чл. 22и, т.1 от ЗПУКИ (отм.)). Към настоящия момент Наредбата въвежда множество задължения за местните администрации, но те са пожелателни и по същността си тази дейност може да се извършва чисто формално и дори безконтролно;
Практическото възприемане на този тип сигнали като второстепенни.

С приемането на действащия ЗПКОНПИ през 2018 г. административните форми за борба с корупцията на местно ниво бяха възложени на нарочни местни комисии, тоест приложи се децентрализиран модел, при който националната КПКОНПИ няма контрол над този процеси. Припомняме, че корупция по българското законодателство е налице, когато в резултат на заеманата висша публична длъжност лицето злоупотребява с власт, нарушава или не изпълнява служебни задължения с цел пряко или косвено извличане на неследваща се материална или нематериална облага за себе си или за други лица (чл. 3, ал. 1 от ЗПКОНПИ). Като корупционни се възприемат престъпленията, изчерпателно изброени в Приложение № 1 на Заповед от 18.10.2022 г.[1] на председателя на ВКС.

Формите за борба с корупцията са изчерпателно изброени в чл. 3, ал. 2 от ЗПКОНПИ. Седем от тези форми са приложими и за местната администрация:

декларирането на несъвместимост;
декларирането на имущество и интереси;
осигуряването на публичен достъп до тези два вида декларации;
проверката на декларациите;
установяването на конфликт на интереси и налагане на санкции и на други мерки в случай на установен конфликт на интереси;
публично оповестяване на имената на лицата, които не са подали декларации или в чиито декларации е установено несъответствие, и на имената на лицата, за които е установен конфликт на интереси;
сезиране на компетентните органи в случаите, предвидени в закона.

Служителите от местната администрация не са задължени лица по силата на чл. 6, ал. 1 от действащия закон (за разлика от кметовете, общинските съветници и главните архитекти), но според пар. 2, ал. 1 от ДР на ЗПКОНПИ разпоредбите на глави пета, осма и петнадесета от ЗПКОНПИ се прилагат съответно и за тях. Към тази категория лица следва да добавим кметските наместници и секретарите на общините, представителите на общините в органите на управление или контрол на търговски дружества с общинско участие в капитала или на юридически лица с нестопанска цел, както и назначените в общинските предприятия[2].

По тази причина служителите от местната администрация подават декларации по реда на пар. 2, ал. 2 от ДР на ЗПКОНПИ пред органа по назначението, в случая – съответната община. Изключение от това условие са кметовете на кметства, които подават декларации пред постоянна комисия на съответния общински съвет.

Задължения на общината, които ще отпаднат, ако НС приеме вече внесения проект

По силата на закона, всяка община упражнява следните компетенции:

поддържа публичен регистър на подадените декларации;
назначава комисия от служители на общината;
да утвърди вътрешни правила за конкретната организация на тази дейност;
да извършва проверка на декларациите, в това число да установява несъответствие и конфликт на интереси и да налага произтичащите от това административни санкции;
в случай на несъответствие в размер на не по-малко от 5000 лв. да уведоми Националната агенция за приходите;
в случай на установяване на конфликт на интереси да уведоми окръжната прокуратура, при преценка за извършено престъпление да сезира и съответната прокуратура (вж. чл. 75, т. 3 и чл. 77 от ЗПКОНПИ);
да приема и разглежда сигнали с данни за корупционно нарушение или за конфликт на интереси (вж. чл. 6 от Наредбата);
да санкционира служителите, които разкриват информация за проверяваните лица по чл. 49, ал. 1 от ЗПКОНПИ.

В навечерието на обсъжданите промени Правната програма на ИПИ публикува емпирично изследване, от което, е видно че не липсват проблеми на местно ниво /виж тук/, но новото управляващо мнозинство не проявява интерес към пълноценна борба с корупцията, наблягайки на съдебната реформа.

Какви са възможните решения, ако имаше реално желание за пълноценна антикорупционна политика?

Видно е, че общинската администрация е натоварена с една доста обстоятелствена и сложна дейност по силата на действащия ЗПКОНПИ, а изпълнението на тези функции е поставено в зависимост от дадености, които поставят в риск еднаквото прилагане на закона. През годините моделът на проверка и противодействие претърпява промени, но фокус върху общинската администрация никога не е поставян.

Какви са възможните действия?

Запазване на настоящия децентрализиран модел при възлагане на централната КПКОНПИ да:

прави инцидентни проверки при упражняване правомощията на местните комисии;
прави инцидентни проверки на лица от местната администрация и приравнените лица от общинските търговски дружества, общински предприятия и юридически лица с нестопанска цел;
подпомага ресурсно местните комисии при утвърден годишен график за извършване на проверки на декларациите;
подпомага ресурсно при поискване местните комисии в случай на започнало административно производство с фактическа и правна сложност;
налагане на санкции от ЗПКОНПИ на длъжностните лица, отговорни за воденето и поддържането на регистрите и извършването на проверките при неупражняване на тези правомощия.

Другият вариант е връщане към централизирания модел, действал до отмяната на ЗПУКИ през 2018 г.

Възможности за промяна много, усилия за реализирането им и политическа воля като че ли липсват.

[1] Достъпна тук.

[2] Виж чл. 1, ал. 2, т. 1, т.2 и т. 5 от Наредбата за организацията и реда за извършване на проверка на декларациите и за установяване конфликт на интереси, Приета с ПМС № 209 от 26.09.2018 г.,обн. ДВ, бр. 81, 02.10.2018 г. – Наредбата.