Становище на ИПИ относно Законопроект за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (вх. 49-354-01-83/28.07.2023г.) – 05 декември 2023 г.

ДО

ЧЛЕНОВЕТЕ НА КОМИСИЯТА ПО КОНСТИТУЦИОННИ ВЪПРОСИ В 49-ТО НАРОДНО СЪБРАНИЕ

В настоящето становище си позволяваме да обърнем внимание на проблемите на съдебната власт, непопаднали в нормативния обхват на Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията на Република България (ЗИД на КРБ). Както е отбелязано в неизчерпателните мотиви от законопроекта, вносителите си поставят предполагаемата цел „държавните институции да имат висока степен легитимност и доверие от страна на гражданите“. Предвид заложената цел считаме, че засегнатите от нас теми биха допринесли за този, а и за последващ, отдалечен във времето конституционен проект, който да укрепи „националната конституционна и културна идентичност“.

1.Бюджетът на съдебната власт в България

Съгласно действащите текстове на Конституцията, в чл. 117, ал. 3 е заложен принципът на самостоятелност на бюджета на съдебната власт. В компетентността на пленума на съдебния съвет е да приема проекта на бюджета и да управлява недвижимите имоти на съдебната власт – чл. 130а, ал. 2, т. 1 и т. 6. От своя страна в изпълнение на чл. 130в, т. 1 министърът на правосъдието предлага проект на бюджет на съдебната власт и го внася във Висшия съдебен съвет (ВСС).

В Законопроекта за изменение и допълнение на Конституцията е предвидено незначително изменение относно бюджетната процедура. Поради това, че е заложено разделянето на Висшия съдебен съвет  на два отделни органа – съдийски и прокурорски съвет – е възникнала необходимостта от два нарочни текста. Така съгласно чл. 130а, ал. 1, т. 7 – съдебният съвет ще приема проекта на бюджета на системата на съдилищата, а с реципрочен текст в проекта – чл. 130в, ал. 5, т. 8 прокурорският съвет ще има тази отговорност за прокуратурата и следствието. Това по-скоро са механични необходимости на законодателната техника, които трудно могат да бъдат определени като „промяна“ или „реформа“.

В нов чл. 131 се уреждат правомощията на министъра на правосъдието като той предлага проект на бюджет на съдебната власт, включващ двата отделни бюджета на съдилищата, съответно на прокуратурата, и има задължението да бъде вносител в двата съвета. В т. 6 на въпросната разпоредба е предвидено министърът да управлява недвижимите имоти на съдебната власт в режим на съгласуване с двата съвета – на прокурорите и на съдиите.  Де факто, това e единственото изменение и то връща принципното положение преди промяната от 2015 г. Остава отворен въпросът какво налага връщането към това принципно положение отпреди изменението на КРБ от 2015 г. В мотивите няма ясно застъпена оценка, анализ и съображения за това изменение. Въпреки това, ние подкрепяме това принципно разрешение, като бихме насърчили далеч по-решителен подход.

В този контекст е доста трудно да се приеме критичното становище именно на отговорния за изразходването и отчитането на бюджета и управлението на сградите ВСС. Управлението на бюджета, включително и управлението на целевите проекти като системите за електронно правосъдие и преуреждането на териториалното разположение на съдилищата и структурите на прокуратурата (съдебна карта), се осъществяват бавно и без постигане на резултат или на незадоволителен такъв, а отговорност за това не се носи от никого. ВСС, като орган на самоуправление на съдебната власт, има задължение да организира изграждането и функционирането на система за финансово управление и контрол в органите на съдебната власт и вътрешния одит при усвояването и администрирането на бюджетните ресурси. Това задължение се свежда до бюрократично следване на административната процедура за целите на администрацията на ВСС и откъсва отново самите членове на съвета както от отговорност по изпълнението, така и от задължение практически да провеждат конкретни политики. Особено отчетливо това проличава в сградното, техническо и ресурсно обезпечаване както на съда, така и на прокуратурата. Да припомним и че бюджетът на съдебната власт от 2015 г. насам е нараснал от 469 млн. лв. до 1 млрд. и 200 млн. лв.

Необходимо е конституционният законодател да установи именно на конституционно ниво граници на понятието „съдебната власт има самостоятелен бюджет“

Както отбелязахме, действащата Конституция (чл. 117, ал. 3) предвижда съдебната власт да се ползва със самостоятелен бюджет. Този принцип, елемент от условията за съдебна независимост, беше утвърден с редица решения на Конституционния съд (КС), които поставят условие организационната, органна и функционална независимост на съдебната власт да бъде обвързана и с финансова такава. Въпреки това, сама по себе си последната не е гаранция за правилното планиране и разходване на бюджета и следва да се провери дали ежегодно изразходваните публични средства са изпълнили условието за ефикасност – единица изразходвани средства да постигат максимален ефект, или са пропилян ресурс на данъкоплатеца. За целта трябва да се изследва наличието на ясни и последователни нормативни правила, които да гарантират процедурна порядъчност от страна на ВСС, и добро управление на разходите – от момента на планиране, през разходването до отчитането на похарчените средства. Именно на база на практиката на КС е дошъл моментът да бъдат поставени сравнително очертаеми граници коя част от бюджета на съдебната власт е същинска и коя не влияе на независимостта и безпристрастността на носителите на съдебната власт – съдиите, прокурорите и следователите. Именно с тази цел е необходимо допълване на чл. 117, ал. 3 от текста на основния закон, който да предостави възможност в устройствения за съдебната власт закон да бъдат развити подробни правила в тази посока. Очакваме нормативна отзивчивост по тази дейност от конституционното мнозинство.

Принципи за разписване на конституционен текст с цел опазване баланса между границите на бюджетната съдебна независимост и това „държавните институции да имат висока степен легитимност и доверие от страна на гражданите“:

• Съществени функции на съдебната власт – правораздавателна за съда и функция по разследване и обвинение за следствието и прокуратурата – в това перо да бъдат основните заплати на съдии, прокурори и следователи както и всичко, свързано с обезпечаването на съдопроизводствената дейност;
• Капиталови разходи, включително и електронни системи и регистри – поддръжката и управлението да се извършват от Министерството на правосъдието (МП). Да се гарантира, че достъпът до софтуерните продукти е възможен само от двата съвета, съответно от ВСС, ако се запази вариантът на общ съвет, две колегии и пленум;
• Административни дейности и функции – дискусионно е дали административните структури като ВСС, ИВСС и НИП следва да бъдат част от бюджета на съдебната власт или на директно финансово подчинение на МП. Сами по себе си в настоящия си вариант това са многочислени органи, които без обезателно да изпълняват основните си конституционни функции и с безотчетното си бюджетно разхищение, обрастват с многочислена администрация (тази на ВСС за 11 г. е нараснала от 108 на 174 служители).;
• Несъществени и неприсъщи бюджетни въпроси – работно облекло, почивни бази, допълнителни възнаграждения и бонуси на съдиите, прокурорите, следователите и съдебната администрация и техническия персонал. Това е последното и най-маловажно перо.

От тези четири деления само първото и второто следва да бъдат третирани като съотносими към независимостта на съдебната власт, а за останалите две пера да бъде въведено законово задължение да бъдат мотивирани пред и след мотивиране частично удовлетворявани от Народното събрание при покриване на определени показатели.

Ето няколко примера в тази посока:

В изменението на Закона за съдебната власт след конституционните промени да се предвиди:

• спиране на конкурсите както за първоначално назначаване, така и външните конкурси за период от 5 г. и осъществяване на дейността с наличния състав от съдии, прокурори и следователи при конкурсни процедури за повишаване в длъжност в по-натоварените съдилища и структури на прокуратурата;
• замразяване на разходите, освен тези за основната правораздавателна дейност и част от капиталовите разходи като индексацията на възнагражденията е само с инфлационен индекс на НСИ.

2. Относно намаляване на зависимостта на отделните прокурори от главния прокурор и неговите заместници чрез реорганизация на бюджетните въпроси

Съгласно чл. 65 от Закона за съдебната власт (ЗСВ) всички съдилища са юридически лица на бюджетна издръжка и се представляват от административния ръководител като правилото е председателят на съда да осъществява общото организационно и административно ръководство, докато според чл. 136 от ЗСВ Прокуратурата на Република България е единна и структурата ѝ е в съответствие с тази на съдилищата. Така на практика всеки съд е в позиция да изчаква одобрение за разходите си от Комисията по бюджет и финанси на ВСС, докато в Прокуратурата тези процеси не са съпътствани от тежки административни процедури и са сведени до безконтролност на разходите. В мандата на последния избран главен прокурор изобилстваха множество публично неприемливи примери. Решенията по бюджета и материалната обезпеченост на прокуратурата и нейните структури в страната се взимат еднолично от главния прокурор или неговата администрация и се изпълняват от същата администрация. По този начин нормите на закона реално обхващат системата от съдилищата, а прокуратурата не е обвързана от сложни бюджетни процедури и остава единствено подчинена на волята на главния прокурор как и къде да се насочват разходите. Особено отчетливо това проличава в сградното, техническо и ресурсно обезпечаване на Прокуратурата, където de facto ВСС, дори чрез прокурорската колегия, няма правомощия и механизми за проверка на тази дейност. Още по-отчетливо това проличава при инвестиционните разходи, където съдилищата са подредени в списък на чакащите и неодобрени искания, оставени в графа „Преходни ангажименти” за съответната година. Така ремонт на сградата на конкретен съд може да бъде отлаган с години, докато в прокуратурата тези действия се предприемат сравнително краткосрочно, но при липсата на обективни критерии и последващ отчет, напълно по волята на главния прокурор и неговата администрация. Същевременно обаче прокурорите, чрез гласовете си в пленума на ВСС, влияят пряко на обезпечеността на съда. Поради това предлагаме да бъде разписана конституционна норма, която да обезпечава законова възможност отделните структури на прокуратурата да разполагат със самостоятелен бюджет, а властта на главния прокурор да бъде ограничена до приемливи отчетни стандарти. В последствие тези принципи могат да бъдат развити в ЗСВ по устройствен модел, при който разпореждането със средства да бъде осъществявано след одобрението на нарочна комисия „Бюджет и финанси“ при ВСС, включително разходването и на средства от страна на ВКП.

3.Конституционна установеност на отговорността на членовете на ВСС по време на мандата им и след неговото приключване

В дневния ред на българското обществото вече повече от две десетилетия намират място познатите теми за проблемите на съда и прокуратурата и отговорния за тяхното администриране Висш съдебен съвет. Многократни са и опитите за намиране на нормативни решения. Те обаче са съпроводени не толкова с невъзможност, колкото с липса на желание у голяма част от политическите кръгове да извършат належащите промени. Още на принципно ниво едва в Закона за съдебната власт (а не в Конституцията!) е записано задължението на ВСС да бъде отговорен да отстоява независимостта на съдебната власт (чл. 16, ал. 1). Практически обаче сме се убедили, че вместо средство за разрешаването на текущите проблеми, неговите членове, в голямото си множество и през всички състави, на практика, действат във вреда на правосъдието или отказват да изпълняват законовите си задължения.

Публичното и прозрачно администриране на съдебната власт е важен елемент от функционирането на държавата. То стои като естествено задължение предвид предоставената възможност съдебната власт да се самоуправлява посредством административния си орган в лицето на съдебния съвет. Публичността и прозрачността гарантират възможността гражданите системно да следят за законосъобразното и добро упражняване на властта. А когато става въпрос за съдебната власт към публичността и прозрачността следва да добавим и отчетността, тъй като обществото не определя чрез пряк избор хората, които правораздават (съдиите), и хората, които изпълняват функция по разследване и обвинение (следователите и прокурорите).

Следователно, гражданите не са в състояние да потърсят отговорност чрез пряк избор в рамките на обозрим мандат. Така, единствено по пътя на отчетността гражданите са способни да следят процесите, които протичат в съда и прокуратурата, както и взаимодействието между органите, натоварени със специфични функции. Практическото измерение на тези инак придобили популярност абстракции се свежда до това при ясни критерии на материалния закон и при последователна и непротиворечива процедура да бъде упражнена отговорност по време на мандата на членовете на съдебния съвет. Тази отговорност може да бъде реализирана, ако конституционен текст обезпечава процедурната възможност в ЗСВ да бъдат уредени законови разпоредби най-малко в две направления:

• Посредством задълженията на ВСС да отчита дейността си пред обществото и пред съдиите, прокурорите и следователите по време на мандата си;
• Създаването на обективни критерии за оценка и едва след това преназначаване на членовете на съвета с професионална биография преди постъпването си в съвета като съдии, прокурори и следователи;
• Създаването на недвусмислена и развита процедура в ЗСВ за прилагане на чл. 130, ал. 8 от КРБ, включително и чрез ясна законова процедура за предсрочното освобождаване на членовете на съдебния съвет, излъчени както от Народното събрание, така и от професионалните среди на съдиите, прокурорите и следователите, каквато към момента липсва в ЗСВ.

Пренебрегването на тези рискове в устройството на съдебния съвет би превърнало съдийското самоуправление от гарант за независимостта на редовия съдия в инструмент за надмощие на политически и икономически зависимите съдии над цялото българско съдийство като носител на съдебната власт.

По предложените конкретни текстове в ЗИД на КРБ сме изразили многократно становище пред обществеността в публично достъпни източници.

С уважение:

Екип на Правната програма на ИПИ:

Екатерина Баксанова

Иван Брегов