Тайният доклад за образованието

Преди около месец стана ясно, че Министерството на финансите е подготвилодоклад за образованието, но по неясни причини той не е свободно достъпен.Това вече се промени, тъй като пълният текст на доклада вече е достъпенна интернет сайта на Института за пазарна икономика и на страницата за антикорупционнообразование на Коалиция 2000. Това ни дава възможност да направим по-сериозенанализ на доклада от 130 страници, озаглавен “Преглед на публичните разходи.Образованието – състояние, проблеми и възможности”. Ще разгледаме ивръзката му с инициативата на Милен Велчев за надпартийно споразумение зафинансиране на образованието, тъй като много наблюдатели решиха, че докладътза образованието е в подкрепа на идеята за надпартийно споразумение, носе оказва, че това не е така.

Милен Велчев и надпартийното споразумение
Преди няколко месеца министърът на финансите изложи своята идея за “надпартийнодългосрочно споразумение за образованието, което да обезпечи постоянни инвестициив образованието и да предотвратява естественото залитане на всяка властда ги намалява […]” Според него е нужно по примера на Ирландия “постиганена определена договореност за пари, влагани в образованието като сума, каторесурс, а как ще се използва той конкретно е вече въпрос на по-дясна илипо-лява политика.” Милен Велчев предлага в споразумението да се определинивото на финансиране на образованието като дял от брутния вътрешен продукт,като дял от общите държавни разходи или като годишно нарастване на средстватаза образование всяка година.

Идеята на министър Велчев за фиксиране на процент разходи за образованиетобеше учудваща, доколкото тя влиза в директен конфликт с нормалната бюджетнапроцедура и с последователната политика на Министерството на финансите дасе противопоставя на исканията на различни министерства за получаване набюджет, който е фиксиран като дял от БВП или от държавните разходи. Винагикогато се случи определена дейност (култура, земеделие, здравеопазване,хора с увреждания, общини и т.н.) да поиска парите за нея да се фиксираткато процент от БВП Милен Велчев и неговите подчинени контрират, че товаби намалило ефикасността на изразходване на средствата. Това е така, тъйкато на съответните министерства няма да им се налага всяка година да доказват,че имат нужда от съответните средства и че ще ги изразходват в ефективнипрограми. Тук трябва да се спомене и това, че разходите за образование битрябвало да са свързани с броя на децата, които учат, а фиксирането им катодял от БВП по никакъв начин не осигурява такава връзка.

Едно от твърденията на Милен Велчев е, че парите за образование трябвада се фиксират, тъй като партиите имат естествена склонност да намаляватдържавните разходи за образование. Това твърдение е безкрайно далеч от реалността.В историята на България и през последните години и в началото на 20-ти вексе наблюдава точно обратната тенденция – има склонност държавните разходиза образование да растат постоянно и често безпричинно докато нужните реформив образованието не се извършват. Последният пример за провал на образователнатареформа е точно при настоящото правителство – институционалната съпротивасрещу реформата беше толкова силна, че в крайна сметка тя не се случи[2]. През последните години разходите за образованиенарастват около 2 пъти по-бързо от общото нарастване на разходите в държавниябюджет (виж таблица 1).

Докладът за образованието дава няколко аргумента против фиксиранетона разходите за образование. За разлика от Милен Велчев, който иска да увеличиразходите за образование с надпартийно споразумение, докладът за образованиетона Министерството на финансите твърди, че повече разходи не водят до по-доброобразование:

“Продължителните реформи в образование в редица страни дават основаниена анализаторите да констатират, че традиционните начини за провежданена реформата не дават съществен тласък на качеството на резултатите приизграждане на човешкия капитал.

Под традиционни начини за провеждане на образователна реформа се имапредвид въвеждането на нови форми на управление от една страна и увеличаванеобема на финансирането за сектора – от друга. Традиционните училищни реформиса до голяма степен компрометирани като начин за съществено подобряванена обучението на децата. […] Реформите, базирани на увеличаване на финансовитересурси за сектора, които се проявяват чрез по-големите разходи за издаванена нови учебници, ремонтиране, за новиране на оборудването, включванекъм интернет, намаляване размера на паралелките, снижаване на съотношениетоученици/учител и пр. също сами по себе си не гарантират автоматично увеличаванена знанията на учениците.

[…] В резултат на това, основен акцент в реформата на образованиетостава управлението на финансирането на системата и промяната на съществуващиямеханизъм за разпределение на ресурсите и тяхната структура от гледнаточка на ефективността и ефикасността.”

Милен Велчев цитира Ирландия като пример за страна, в която има надпартийноспоразумение за фиксиране на разходите за образование. В доклада на Министерствотона финансите, обаче, забелязваме, че разходите за образование в Българияв момента вече са на нивото на разходите в Ирландия. Според таблица 30 отдоклада разходите за образование в Ирландия са 4.5% от БВП, докато споредтаблица 29 същите разходи в България са 4.4% от БВП за 2003 година.

Тук трябва да се има предвид и фактът, който посочват авторите на доклада,че броят на децата е намалял значително през последните 20-25 години, аброят на учителите и училищата намалява много по-бавно и съответно в Българияима много повече учители отколкото са необходими. Следователно голяма частот отпуснатите средства за образование не се използват ефективно.

Какви са основните проблемите пред управлението и финансирането наобразованието според доклада на МФ?

1. Липса на конкуренция и пазарни практики в системата на образованието.Образованието в сегашния му вид е типичен остатък от социализма – то е отрасъл,подчинен на централно планиране и пълен бюрократичен контрол. Министерствотона образованието и науката определя броя и вида на училищата, броя на приеманитеученици, броя на учителите, изучаваните предмети и т.н. без да има механизъм,чрез който да се вземе под внимание търсенето на различните видове образователниуслуги. Както посочват експертите от Министерството на финансите “Съгласнотеорията на управлението, силната централизация на управленските решениямултиплицира ефекта на управленската некомпетентност и липсата на институционаленкапацитет и съответно – допълнително влошава резултатите от дейността насистемата.”

2. Исторически принцип на финансиране. Средствата би трябвало да се отпускатза постигане на конкретни цели, на основата на които да се създадат конкретнипрограми със съответни бюджети и които да дават възможност за последващконтрол върху ефективността и ефикасността на изразходваните средства. Реалността,обаче, е друга – средствата в образованието се отпускат на принципа на “историческобюджетиране”, което означава, че се възприема структурата на разходите отпредходен период, която се актуализира според общото състояние на публичнитеприходи. На практика се получава така, че целта е на всяка цена да се запазятработните места на учителите, вместо целта да бъде учениците да получатопределено ниво на образование.

3. Общините и училищните директори нямат сериозни управленски правомощия,техните стимули и правомощия са по-скоро да действат като бюрократи на нискониво, отколкото като центрове на управление, генериращи идеи и проявяващигъвкавост. В резултат училищата са по-скоро бюрократични структури, отколкотоконкурентни “производители” на качествена образователна услуга.

4. Налице са няколко посреднически структури, тъй като средствата за училищатапърво минават през съответната община или министерство и чак след това отиватв училищата. Размита е отговорността на участниците в образователната система.Няма децентрализация и автономност на училищата, няма и равнопоставеностмежду държавните и частните училища.

5. Ниска ефективност на вложените в сектора ресурси. Според Министерствотона финансите съотношението ученик/учител е с около 20-25% по-високо, отколкотое в страните от Организацията за икономическо сътрудничество и развитие(ОИСР). С други думи, в системата има прекалено много учители, с около едначетвърт повече в сравнение със средното ниво на ОИСР. Сравнението с най-ефективнитестрани от ОИСР води до още по-голяма разлика – в България броят на учителитее с 50% повече. Това означава, че оптимизирането на броя на учителите иби могло да освободи огромни ресурси (между 250 и 500 милиона лева), коитода се насочат към подобряване на материалната база и повишаване на заплатитена оставащите учители.

6. Липса на стимули за подобряване на квалификацията на учителите. Различиятав заплащането между учителите е минимална и зависи главно от техния стаж,което намалява стимулите и възможностите за инвестиране в подобряване напреподаването.

Резултати от настоящата система на образование
Експертите на министерството установяват снижаване на качеството на образованието,“което се дължи в значителна степен на бавните темпове на неговото преструктуриранев съответствие с новите демографски, икономически и социални взаимоотношенияв обществото.” Ето някои конкретни проявления на това снижено качество:

1. Ниски и намаляващи резултати при международни сравнения. Според докладана Министерството на финансите данните от изследвания отчитат ниски нивана представяне, особено на учениците над 4 клас. Това се потвърждава отТретото международно изследване по математика и естествени науки (TIMSS)и програмата на ОИСР PISA. Така например, според теста PISA+ по отношениена четене, математика и естествени науки България е сред най-слабо представящитесе страни – от 41 изследвани страни българските ученици имат 33-ти резултатпо математика и литература и 30-ти резултат по естествени науки. По-конкретно:

“Чувствително се е влошило и процентното разпределение на ученицитепо нива на знание. Около 38 % от българските ученици са получили по математикапод 400 точки – тоест те не са успели да преодолеят второто от 6 нивана знание. Средният процент за ОИСР е 16. В групата на най-добрите попадатсамо 5.3 % от децата при средно за ОИСР – 16 %. Подобна е и картинатапо литература, като тук момчетата имат чувствително по-ниски резултати.Половината от младежите не са успели да преодолеят второто ниво. Отличноса се представили едва 1.2 % от момчетата при средно 7.2 % за ОИСР. Примомичетата литературната неграмотност е значително по-ниска и сравнимас тази за ОИСР. Сравними са резултатите и в групата на много добрите.”

2. Неадекватна професионална квалификация. Има значително разминаване междуобразователното равнище и квалификация на част от работната сила, и нуждитена икономиката. Това е една от причините за високите нива на безработицаили ниски доходи сред някои групи в обществото. Налице е определен недостигна съвременни базисни умения на работната сила, главно интердисциплинарнии интерпрофесионални умения и ключови квалификации.

3. Проблемите с ниското равнище на образованието и неадекватната квалификацияса още по-значими при етническите малцинства. Също така едва 2.7% от турскотонаселение и едва 0.3% от ромското население има висше образование, при положение,че почти 24% от представителите на българската етническа група имат висшеобразование.

4. Слабо участие на населението в незадължителното образование. Едва 70%от населението между 15 и 19 години учи, докато в ЕС този процент е над80. Освен това едва 15% от населението между 20 и 29 години участва в образователнияпроцес, докато за ЕС средното ниво е 22%. Това показва, че има слаба мотивацияза участие в средното и висшето образование, както и висок дял на отпадналитеот училище и висок дял на необхванатите от системата.

5. Слабо навлизане на новите технологии в образователния процес – компютри,интерактивни методи на обучение.

Без да се спираме подробно, ще посочим, че много сериозни проблеми съществувати в сферата на висшето образование.

Възможности за реформа
За решаване на споменатите проблеми през образователната система в своядоклад Министерството на финансите предлага въвеждане на т.нар. ваучернасистема, при която бюджетното финансиране “следва” ученика /студента/ независимоот това в какво училище той учи /държавно, общинско или частно/. Това бидовело до конкуренция между училищата и в резултат, както показват изследванията,постиженията на учениците се увеличават. При тази система се увеличава възможносттаза избор на родителите и учениците /студентите/ и се създават стимули ивъзможности за подобряване на квалификацията и заплащането на учителите.Примерите с различни страни като Швеция, Холандия, Чили, Дания, САЩ и т.н.показват, че тази система работи както в страни със “социален модел” наразвитие, така и в такива с англосаксонски традиции.

Като заключение можем да посочим, че Министерството на финансите е подготвилоедин добър доклад за образованието, който описва подробно незадоволителнотосъстояние на образованието и предлага възможности за промяна, поставяйкидобро начало на прегледа на публичните разходи.

–––––––––––––––––––––

[1]Статията е публикувана във вестник Пари в началотона месец септември.

[2]Повече за провалената реформа в образованиетовж. “Държавата срещу реформите”, 2004, изд. Изток-Запад с авториРумен Аврамов, Георги Ангелов, Лъчезар Богданов, Александър Божков, ЖивкоГеоргиев, Валентин Данчев, Георги Димитров, Антоанета Димитрова, Иван Еленков,Петя Кабакчиева, Пламен Калоянчев и Иван Кръстев.