IME

Формализъм или натиск за реформи: оценката на ЕК на първите 5 плана за възстановяване и устойчивост

Автор: Лъчезар Богданов / 18.06.2021

С донякъде изненадващ тур в последните два дни председателят на Европейската комисия Урсула фон дер Лайен уведоми лице в лице правителствата на Португалия, Испания, Гърция, Дания и Люксембург за одобряването на подадените от тях национални планове за възстановяване и устойчивост. Така Комисията се вмести дори с комфортен „резерв“ в двумесечния срок за оценка от момента на представянето на всеки план. По регламент Съветът трябва да се произнесе с решение за прилагане в рамките на четири седмици, а това ще е и основа за получаване на авансовото  плащане в размер на 13 % от финансирането.

Публикуваните анализи, които подкрепят оценката на ЕК и са основа за пакета документи, който е представен за одобрение от Съвета, дават по-подробна представа за намеренията на страните, както и за подхода на Комисията. Някои от данните са достъпни за пръв път, тъй като много от правителствата предпочетоха да обнародват само съкратени версии на плановете или други презентационни материали, но не и пълен списък на реформи и инвестиции с график за изпълнение и детайлен бюджет. Какво разбираме (засега) от общия преглед:

Испания, Дания и Люксембург искат само безвъзмездна подкрепа, докато Гърция и Португалия са поискали и заеми. Португалия ще насочи заемния ресурс към изграждане на субсидирани жилища за социално слаби и достъпни общежития за студенти, както и за схеми за подкрепа на бизнеса през своята държавна банка за развитие. Гърция ще използва изцяло заема за създаване на програма от финансови инструменти за малките и средни предприятия.

Някои планове са „по-зелени“ и „по-цифрови“ от други – по-богатите логично насочват ресурсите към тези два приоритета. Интересното е, че Испания също е с висок дял на разходите, ориентирани към насърчаване на дигитализацията.

За разлика от България, в плановете са включени инициативи и проекти, които вече се изпълняват. Това позволява по-бърз макроикономически ефект от получените трансфери, но по-важно – показва, че мерките в плана са интегрирани с националните политики на съответната страна, а не са някакъв изцяло нов и несвързан пакет от идеи.

Рамката на целия механизъм до голяма степен предопределя и приоритетите в плановете и структурата на разходите. Извън вече коментираното заделяне на дял за „зелени“ и „цифрови“ дейности, в различни разновидности виждаме саниране, обучение на възрастни в използване на нови технологии и дигитализация на администрацията. Това вероятно е естествена последица от стремежа на националните правителства да се „харесат“ на Комисията, или иначе казано – да напишат в плановете си това, което звучи в съзвучие с брюкселските приоритети.

Все пак пъстротата в инициативите е голяма. Например, Португалия обещава да реформира регулираните професии и устройството на публичните си финанси, схема за насърчаване на постоянни трудови договори с пълни права и осигуровки, ще финансира изграждане на студентски общежития, технологични центрове в професионалните гимназии, таблети и компютри за учениците, метро в два града и лека железница. Испания ще харчи значителен ресурс за нови железопътни линии, ще субсидира и насърчава изграждане на зарядни станции за електромобили, ще дава грантове от по 15 хил. евро на жилище за саниране, ще финансира дигитализация в туризма и рибарството, като обещава нови активни мерки на пазара на труда и удължаване на заетостта чрез промени в пенсионната система. Гърция ще инвестира в 5G покритие по основните магистрали, сателити и космически технологии, нови детски градини, за да насърчи връщане на майките на пазара на труда, ще строи нови пътища, електропреносна мрежа към островите и ще полага подводни оптични кабели, електронна тол система и „умни“ мостове; за бизнеса ще насърчава използването на POS терминали, а в училищата ще изгражда интерактивни кабинети. В Дания залагат на значителни данъчни облекчения за зелени инвестиции на частния сектор и при регистрация на електромобили, разширяване на централното парно за заместване на домашни печки, финансиране на зелени фериботи, сериозни субсидии за разходи за R&D в малките и средни предприятия и осигуряване на високоскоростен интернет до отдалечени слабо населени региони. Люксембург с минималния за икономиката си ресурс ще изгради нов жилищен квартал с достъпни наеми, отопляван изцяло от възобновяеми източници,  ще внедри система за киберсигурност, базирана на квантови технологии и ще финансира зарядни станции за електромобили и проекти за телемедицина.

Таблица: Основни параметри на одобрените планове

 

Португалия

Испания

Гърция

Дания

Люксембург

Финансиране (млрд. евро)

Безвъзмездна помощ

13,9

69,5

17,8

1,5

0,093

Заеми

2,7

 

12,7

 

 

 

 

 

 

 

 

Приоритети (дял от общото финансиране по плана)

Зелен преход

38%

40%

38%

59%

61%

Дигитализация

22%

28%

23%

25%

32%

Източник: Европейска комисия

Развитието на процеса по изготвяне, представяне и оценка на плановете до момента поставя и няколко важни институционални въпроса:

Независимо от доста подробните насоки за съдържанието и структурирането на плановете, правителствата изглежда са дали размах на „амбицията“ , разгръщайки десетки компоненти със стотици „мерки“. Вероятно в стремеж да аргументира големия размер на полагащия се трансфер,  „южняците“ се надпреварват в тези бройки – Испания обещава 102 реформи и 109 инвестиционни фиша, не са много назад и Гърция и Португалия (за сравнение, Дания е „скромна“ с 5 реформи). Но дори бегъл прочит създава усещането за зрителна измама – понятието „реформа“ се използва фриволно и често представлява малка стъпка за изменение в някой параметър на съществуваща система, а друг път е разходна програма, само че „маскирана“ като промяна. С други думи, целият разказ за ролята на механизма за възстановяване и устойчивост като катализатор за дълбоки структурни реформи в неконкурентни и стагниращи икономики е под сериозно съмнение.

Подобно настроение създават и иначе формализираните стандартни документи за оценка на плановете. Излиза, че за всяка от страните по 10 от 11 критерия се дава рейтинг „А“ (т.е. най-висок), а за разходната ефективност на предложените инвестиции – рейтинг „Б“ (т.е. под съмнение, но приемлив). Хипотезите са две – или Комисията е работила много активно предварително с правителствата и плановете действително са станали еднакво добри, или всъщност оценката е само формална, доколкото има политическа воля да се „върви напред“ с каквото е налично.

Все по-силно е и усещането, че по взаимно съгласие Комисията и националните правителства ще потопят изпълнението на плановете в бюрократични и технократски детайли, за сметка на фокус върху „голямата картина“ – а именно възстановяване чрез технологична трансформация, развитие на човешкия капитал и структурна якост на институции и пазари. Ще видим например, че за всяко отделно междинно плащане (а те са до 10 за целия период на механизма) в някои от плановете са заложени между 40 и 80 индикатора за изпълнение и постигнати резултати. Представяме ли си като реалистично комисията да спре плащане за неизпълнение на, примерно, 4 от 73 индикатора? А колко трябва да са, за да се оцени, че едно правителство не прави реформи или се отклонява от инвестиционните приоритети? Именно фрагментирането на десетки и дори стотици мерки, мини-промени, отделни схеми и разходни инициативи след това ще доведе до почти изцяло технократско оценяване по „шаблон“ – но това устройва и двете страни, когато няма действителна воля за дълбоки структурни реформи и преобразяване на социалната, образователната и икономическата политика.

Междувременно, в очакване сме на финалния вариант на българския план, както беше съобщено от заместник министър-председателя Пеканов, който потвърди намерението на служебното правителство да го внесе за одобрение. Надяваме се преди това и българите да имат възможността да го разгледат и обсъдят по същество по направените промени, за да се спази принципът на прозрачност и включване.