IME

Публичният интерес за сметка на частната собственост

Автор: Иван Брегов и Милена Докова-Костадинова / 28.08.2020

Преди приемане на България в Европейския съюз и непосредствено след това последва икономическо оживление, а средствата от предприсъединителните фондове и от фондовете на ЕС дадоха възможност за развитие на публичната инфраструктура, намерила проявление най-вече в пътно-транспортната мрежа на страната. Но за да бъде разгърната мащабната инфраструктура е необходимо пространство, а това неминуемо води до конфликт между намеренията на държавата-инвеститор и физическите лица и юридическите лица – собственици на земя. Динамичният процес на изграждане доведе и до динамична правна среда и вече са наяве правни спорове, които показват, че в редица случаи правната несигурност и интересът на държавата на практика вземат  превес пред инак гарантираното в чл. 17 от Конституцията на Република България право на частна собственост. А в правовата държава неприкосновеността на частната собственост е основно право на гражданите и задължение както на административния властови апарат, така и на националните съдилища е да гарантират неговата защита. Никакъв политически акт, маскиран зад публичен интерес, не може да оправдае експроприацията на собственост, която де факто се равнява на конфискация или национализация поради несправедливостта на процедурата за отчуждаване и поради антипазарния механизъм за определяне на обезщетения.

В търсенето на баланс между публичен и частен интерес

 Съгласно чл.17, ал.5 от действащата Конституция, принудително отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само въз основа на закон, при условие че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение. Но високият конституционен стандарт, въздигнал тази принципна постановка и съобразен както с принципа за неприкосновеност на частната собственост, така и с чл. 1 от Протокол № 1 от Конвенцията за защита на правата на човека и основаните свободи (КЗПЧОС) далеч не е  доразвит в едно безспорно и солидно законодателство, което да бъде прилагано в случаите на отчуждаване. Като че ли тоталитарният уклон и традиции са взели превес в това отношение.

 Накратко за процедурата

 Конституционните принципи следва да получат своето логическо нормативно продължение в гражданското законодателство. В изпълнение на това според чл. 2, ал. от Закона да собствеността всички видове собственост се ползват с еднакви възможности за развитие и закрила. Това би следвало да задължава държавата и частноправните субекти да не нарушават правото на собственост, а държавните органи да не злоупотребяват с правомощията си в ущърб на граждани и юридически лица.

Съгласно чл. 101 от ЗС отчуждаването на недвижими имоти е възможно, ако са изпълнени кумулативно три предпоставки и когато това произлиза от особено важни нужди на държавата и общините:

- необходимостта да няма възможност да се задоволи по друг начин,

- условията да са установени със закон,

- само след предварително и равностойно обезщетение.

През последното десетилетие Законът за държавната собственост (ЗДС) и Законът за общинската собственост (ЗОС), търпят редица изменения, които влизат в сериозно противоречие с конституционните принципи. Проблемът се изразява основно в няколко  направления, характеризиращи отчуждителните процедури като крайно несправедливи и съобразени изключително с интереса на държавата, а не с този на лицата, чийто имоти са засегнати. Както посочихме, порочният механизъм за отчуждаване, установен в ЗДС и ЗОС, кулминира в крайно занижените обезщетения за отчуждаваните имоти, базирани на непазарни фактори. В настоящата статия ще разгледаме един от проблемите, определящи процедурата като изначално порочна – доказването на държавната или общинска нужда, съответно уведомяването за намеренията на държавата или общините да изграждат инфраструктура.

Съгласно чл. 33, ал. 2 от ЗДС наличието на държавна нужда, която не може да бъде задоволена по друг начин, се установява с влязъл в сила ПУП, предвиждащ изграждане на обекти за задоволяване на държавни нужди, или с одобрен ПУП, който предвижда изграждане на национален обект, за който е налице влязло в сила разпореждане за допускане на предварително изпълнение, или по друг начин, предвиден в закон. Това е първият етап от една процедура по отчуждаване. Критичното в този стадий е именно възможността за оспорване на действителното наличие на държавна нужда обектът да минава през дадени частни имоти и алтернативите за задоволяване на тази нужда. Законът презюмира, че е достатъчно държавата да изработи ПУП, като това е годното доказателство за възприетото от администрацията решение.  Тоест изготвянето или изменение на подробен устройствен план, с който се доказва държавната нужда, която не може да бъде удовлетворена по начин, различен от отчуждаването на частна собственост, се приема за годно правно основание. Това е своеобразен подготвителен етап преди да се пристъпи към действия за отчуждаване по същество.

Самата процедура, уредена в ЗУТ, предполага участие на заинтересованите страни, стига те да бъдат адекватно включени в процеса, така че последващото отчуждаване не би било изненада или би възпряло собствениците от действия, с които да извършват подобрения в имота си, съответно да търпят повече финансови последици на етапа на отчуждаване. Резултатът от този стадий обуславя действията по чл. 33, ал. 2 от ЗДС (чл. 21, ал. 1 ЗОбС). Но поради липса на изискване за връчване на заповедта за одобряване на ПУП лично на собствениците на засегнати имоти, когато става дума за изграждане на инфраструктурни обекти, те най-често не разбират за наличието на процедура по изготвянето на ПУП за обекта или за неговото одобряване и не могат да оспорят възприетото техническо решение, съответно да представят алтернативи.

Основополагащите въпроси - дали действително е налице държавна или общинска нужда за отчуждаване на имот или част от имот, дали е налице нужда от отчуждаване на такава площ от имота и дали има алтернативи на отчуждаването - могат да се поставят от засегнатите лица и да се изследват от националните съдилища в процеса по обжалване на ПУП. Поради визираните недостатъци в процедурата по изработване на ПУП обаче, свързани с неадекватността на уведомяването, засегнатите лица де факто са лишени от възможността да поставят тези въпроси в хода на тази процедура.

Ако тези въпроси бъдат поставени едва в хода на процеса по обжалване на заповедта за отчуждаване, националните съдилища отказват да ги разглеждат, защото възможността на собствениците на имоти да ги поставят се смята за преклудирана с влизане в сила на ПУП.

От друга страна, според чл.128, ал. 1 и ал.2 от Закона за устройство на територията (ЗУТ) изработеният проект за ПУП се съобщава от общината на заинтересуваните лица с обявление, което в 10-дневен срок от постъпването на проекта в общинската администрация се изпраща за обнародване в Държавен вестник. По този ред се съобщават и проектите за ПУП за линейните обекти на техническата инфраструктура извън границите на населените места и селищните образувания. Обявлението се разгласява, като се поставя на определените за това места в сградата на общината, района или кметството, както и на други предварително оповестени обществено достъпни места в съответната територия - предмет на плана, и се публикува на интернет страницата на общината. В резултат на това в преобладаващата част от казусите гражданите не разбират, че е в ход процедура по одобряване на ПУП, предвиждащ отчуждаване на имота им или част от него.

Обяснението е повече от просто и не е въпрос на добросъвестно поведение от страна на собствениците - никой собственик не следи Държавен вестник, за да проверява дали не е в ход процедура по одобряване на ПУП, предвиждащ отчуждаването на имота му.

По този начин на практика засегнатите страни пропускат първия етап от процедурата, свързан с приемането или изменението на ПУП, и се озовават в ситуация без възможност за защита едва на втория етап, който е издаването на самия административен акт за отчуждаване. По ЗДС това става с решение на Министерския съвет, когато обектите са национални обекти, чл. 34а, ал. 1 от ЗДС и със заповед на областния управител във всички останали случаи, чл. 34а, ал. 2 от ЗДС. По ЗОбС актът отново е заповед на кмета за отчуждаване - чл. 25, ал. 2 от ЗОбС.

Особеност на тази фаза от установения ред е уведомяването на засегнатите страни. Ако собствениците не са потърсени за съдействие при действията по чл. 34, ал.3 ЗДС, то по чл. 34а, ал. 3 от ЗДС настъпва задължението за уведомяване. Неговата специфика е начинът, по който се извършва – не лично, а чрез обявление, направено от органа, издаващ решението или заповедта за отчуждаване. При цялото детайлно описание на това кой до кого и как изпраща обявлението се пренебрегва необходимостта от лично връчване на съобщението.

Според практиката на ЕСПЧ липсата на адекватно уведомяване на гражданите, каквото в случая е налице, особено когато за засегнати ключови права като правото на собственост, е проблем и води до нарушаване на правото на справедлив съдебен процес по смисъла на чл.6 § 1 от ЕКПЧ.

Дефицитите на законодателството поставят българските съдилища също в ситуация да не могат да защитят правото на собственост на гражданите, тъй като самата процедура не позволява това. По този начин единствената възможност за защита остава Европейският съд по правата на човека, където вече има редица заведени дела срещу България.

* Милена Докова-Костадинова е адвокат в Адвокатско дружество „Екимджиев и партньори“