IME

4 ноември – ден на оценка на въздействието

04.11.2016

От днес, 4 ноември 2016 г., в България всеки нов законопроект, който се внася за разглеждане от Министерски съвет или от Парламента, трябва да е придружен от предварителна оценка на въздействието. Оценката е задължителна за всички нови законопроекти, които се внасят от тази дата нататък. Това задължение бе разписано детайлно с промени в Закона за нормативните актове (ЗНА), направени по-рано тази година и влизащи в сила от 4.11.2016 година. Единственото изключение от това правило се отнася за действащите нормативни актове и проектите на закони, които са изработени и съгласувани до момента на влизането в сила на споменатите промени в ЗНА.

Задължителната оценка на въздействието е една огромна победа на разума и прагматизма в законотворчеството, за която ИПИ се бори от повече от 20 години. Правили сме десетки обучения по изготвяне на оценка на въздействието (ОВ) на администрацията (с над 500 обучени служители), участвали сме в писането на методология и наръчник на оценка на въздействието, водили сме външни експерти по ОВ, които да споделят своя опит, писали сме стотици статии и десетки оценки на въздействието, с които да покажем, че няма нищо страшно в оценките на въздействието, а ползите от тях са безспорни (виж приложението).

През 2009 г. страната беше на крачка от въвеждането на тази световно призната практика за по-добро регулиране. Бяха обучени стотици служители, беше структурирано звено в МС, което да следи за наличието на ОВ на законопроектите и бяха подготвени промени в ЗНА, които да направят ОВ задължителни. Изборите и смяната на правителството тогава, обаче, блокираха процеса и реално го върнаха в самото му начало.

Въпреки този провал, натискът на неправителствения сектор и ИПИ в частност обаче се запази в следващите години. Британското посолство, което има една от най-дългогодишните и успешни практики с ОВ, също продължи да оказва всякаква помощ на правителството и да убеждава в ползите от оценките на въздействието.

Решителната работа беше свършена от вицепремиера Румяна Бъчварова и нейния екип от млади, високообразовани и модерно мислещи служители, които прегърнаха идеята и не я пуснаха, докато не бяха приети новият закон за нормативните актове, наредбата за ОВ на МС и ръководството за извършване на ОВ. Тук трябва да се споменат поименно Павел Иванов, Антон Герунов, Искрен Иванов и Калина Константинова, които бяха движещата сила за въвеждането на ОВ в администрацията през последните години.

Последните месеци нашето основно притеснение за това как ще се реализира на практика задължението за ОВ беше най-вече по отношение на парламента. В крайна сметка, преди дни бяха приети промени в правилника на Народното събрание, които въвеждат изискването за ОВ към всеки законопроект в законодателната програма. Текстът, с който се въвежда това изискване, обаче, не е разписан абсолютно еднозначно и може да се използва като „вратичка” за заобикалянето му.

По-конкретно, според новата ал. 4 на чл. 73, „Законопроектите, към които не са приложени мотиви и/или предварителна оценка на въздействието, не се разпределят по реда на чл. 74 от председателя на Народното събрание до отстраняване на нередовността, за което вносителят се уведомява.” При нормално тълкуване на този текст би трябвало законопроектът да е придружен от ОВ. Въпреки това формулировката „мотиви и/или предварителна оценка на въздействието” дава теоретична възможност за внасянето на закона само с мотиви, както и досега. Все пак, ако се изхожда от чл. 28, ал. 4 на новия ЗНА[1], проект на нормативен акт, който е без оценка на въздействието, няма да се разглежда от компетентния орган. Т.е. ако се спазва законът, тази вратичка в правилника на НС няма как да бъде използвана.

Трябва да се отбележи, обаче, че методологията за ОВ, разписана накрая на правилника на НС, макар и крайно схематична, се доближава по смисъл до методологията, разписана от МС в наредбата и в ръководството. Това също е една положителна развръзка за тези като нас, които следяха процеса и които бяха свидетели на първоначалните идеи за това как ще се правят ОВ в  парламента. Основната разлика между правилника на парламента и наръчника на правителството е в това, че правилникът на НС не изисква разглеждането на различни опции за действие, включително и т.нар. нулева опция, при която не се предприема нищо и се запазва съществуващата уредба. Въпреки това, правилникът предвижда да се опишат основанията за законодателната инициатива и засегнатите страни, да се направи анализ разходи-ползи и да се оцени административната тежест, което реално е и същината на ОВ.

Всъщност още в следващите дни ще се види дали, как и доколко се спазва новия закон за нормативните актове в правителството и парламента. Най-важното на този етап е изобщо да започнат да се правят оценки на въздействието и администрацията и екипите на депутатите да започнат да мислят в тези „мисловни рамки”, а именно - защо е необходим този закон, какви проблеми решава и може ли тези проблеми да се решат по друг начин, как ще засегне този закон бизнеса, администрацията и други заинтеровани страни, какво са разходите и ползите от него, това ли е най-добрият вариант за действие или има и други, по-добри? Практиката на страните, които са въвели оценка на въздействието много преди нас, показва, че оценките с времето стават все по-добри, а новото законодателство – все по-малко като обем, но по-качествено. Точно от това нормотворчеството в България със сигурност има нужда.

 

Приложение: Опитът на ИПИ по ОВ

Опитът на ИПИ по оценка на въздействието може да бъде обобщен накратко в следния списък.

През май 1993 г. първият анализ на ИПИ бе по повод проектите за регулиране на капиталовия пазар (при 19 фондови борси, регистрирани в страната, разпределени в две основни мрежи и в ситуация на опериране на поне седем пирамидални инвестиционни схеми). Работата ни бе подпомогната от Сюзън Е. Уудуърд, главен икономист на US Securities and Exchange Commission, Уолтър Б. Стар и Робърт Страхота, нейни колеги. В крайна сметка бе възприета нашата на концепция за закон за ценните книжа, фондовите борси и инвестиционните дружества, който осигури свободната инициатива, но забрани пирамидите. С приемането на закона те затвориха. Опитът е описан в малката книжка, заедно с ЦЛС и ЦСП, „В началото на лявото управление“ (май 1995).

През следващите години ИПИ:

  • От декември 1993 г. прави месечни анализи на въздействията на политика и законодателство, придружени с месечни макроикономически обзори (до края на 1997 г., когато макроикономиката бе вече предвидима);
  • През 1997-1998 г. прави оценки на въздействията на реформите в пенсионната, здравната, данъчната и други области;
  • От края на 1997 г. започва редовна оценка на данъчните закони и процедури, а от 1998 г. – анализ на предимствата на пропорционалното данъчно облагане на доходите и реформите към „оплоскостяване“ (които от 2002 г. бяха изведени в нарочен бюлетин по темата, а от 2002 г. – допълнени със съставянето на алтернативни на правителството бюджети);
  • За периода 1998-2000 г. оценките на 108 закона са публикувани в отделна книга;
  • От края на 1999 г. анализите на въздействията станаха седмични, публикувани на страниците на този бюлетин;
  • През 2000 г. министър-председателят на страната получи от нас предложение за уредба на оценката в закона за нормативните актове (ЗНА);
  • От 2001 до 2003 г. изследва в детайли квази-данъчните, регулаторните тежести върху бизнеса и гражданите; тогава директорът на ИПИ е координатор на доброволни начала на между-министерската група по редуциране на регулаторните режими;
  • Когато тази група се разпада, ИПИ е съставител на закона за намаляване на административните режими и на инструкциите за неговото прилагане (законът е приет през 2005 г.);
  • През 2004-2005 г. ИПИ е част от работната група на министъра на правосъдието за съставянето на нов ЗНА и е съставител на главата по оценка на въздействието; този проект е в основата на сегашната уредба, но тогава той не е приет.
  • Новият министър председател получава през септември 2005 г. от ИПИ подробна, доразвита концепция за прилагане на ОВ в България (отвореното писмо е публикувано на тази страница). Поради липса на инициатива двама народни представители (Мартин Димитров и Филип Димитров), на основата на работата на ИПИ по ЗНА, внасят собствен законопроект за неговото изменение, което става реалност през 2007 г. (като гл. 7 от ЗНА). Изискванията й не се спазват до ден днешен, kоето обяснява и приемането на новите процедури.
  • От 2006 до 2008 г., по настояване на Световната банка, Министерският съвет провежда обучение и създава специален отдел – www.strategy.bg, който публикува анализи и обсъждания на проектозаконодателство. Обучението на състава на МС е направено от ИПИ в сътрудничество с Джейкъбс &Асошиейтс – най-реномираните консултанти в тази област;
  • Най- значимите като въздействие анализи на ИПИ може би са: споменатият вече проектозакон за фондовите борси и пр., споразумението със Световната банка и правителството на Швейцария по замяната на дълг срещу околна среда (1995), данъчните закони и тези за социалното и здравно осигуряване – от 1997 г. до 2001 г. и след това; законът за приватизацията – 1999-2004 г.; магистрала „Тракия“ (2003) и АЕЦ Белене (2011), оценката на законопроекта за частните съдебни изпълнители (2005) за отговорност за минали екологични щети (2007), за минималните осигурителни прагове (2008-2009) и др.

 

 


[1] „Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 и предварителна оценка на въздействието съгласно глава втора, а за проект на закон или кодекс - и справка по ал. 3, не се обсъжда от компетентния орган.”