IME

Омбудсманът против интересите на мнозинството: ЧСИ и „техните“ дела

Автор: Красен Станчев / 02.09.2016

Статията е публикувана в "Мениджър".

Частните съдебни изпълнители (ЧСИ) са дори преди банките в списъка на враговете на г-жа Манолова.[i] При по-внимателно вглеждане в нейните аргументи се оказва, че ЧСИ са обвинявани за такси и процедури, които не са нито тяхна вина, нито техен приход, но често са една от малкото възможности за събиране на вземания.


ЧСИ като враг на омбудсмана

Според чл. 2 от Закона за омбудсмана „омбудсманът се застъпва ..., когато с действие или бездействие се засягат или нарушават правата и свободите на гражданите от държавните и общинските органи и техните администрации, както и от лицата, на които е възложено да предоставят обществени услуги“.

В случая с ЧСИ имаме точно такова възлагане. ЧСИ е „лице, на което държавата възлага принудителното изпълнение на частни притезания“ и тя и нейните органи могат да им възлагат „и събирането на публични вземания“. Това става по силата на чл. 2 от закона на ЧСИ. При изпълнението на тези му задължения ЧСИ „е независим и … се подчинява само на закона“. Затова той „не може да бъде задържан при и по повод изпълнение на служебните му задължения“ (освен при заварено тежко престъпление). Такава е уредбата на принудителното изпълнение от древни времена и в различни културни и правни традиции.

Който желае, може да провери смислите на аналогичните на ЧСИ термини: „huissier de justice“,„officier ministériel“, „officier de judicature“, „judicial officer”, „Gerichtsvollzieher“ или „private bailiff“, „private enforcement officer“ и „certified enforcemen tagent“. Общото значение на тези термини е, че ЧСИ е „съдебен изпълнител на закона“.

Правилната дефиниция на ЧСИ може да се формулира така: частно лице, което има право на публична власт по прилагането на закона, в частност събирането на вземания на други частни лица или държавните органи, възложено му чрез закон от легитимните държавни власти (най-често министерството на правосъдието).

Подобна на българските ЧСИ е длъжността на съдебните изпълнители в Белгия, Естония, Латвия, Литва, Люксембург, Македония, Молдова, Полша, Румъния, Словакия, Словения Унгария и Франция. „Частен“ при ЧСИ означава, че той просто не е „държавен“, т.е. неговата работа не се финансира от държавния бюджет и от данъкоплатците.

За държавните съдебни изпълнители (ДСИ) важат същите принципи, процедури и такси като за ЧСИ. Особеното тук е, че България е единствената нова страна член на ЕС (освен Хърватия и Чехия) с паралелна работа на ЧСИ и ДСИ.

Елементарният преглед на работата на омбудсманите (или аналогичните институции) на тези страни показва, че никъде ЧСИ не са обект на нападки от тяхна страна. При това правата и задълженията на ЧСИ са принципно същите, а таксите, които събират са по-високи. Във всички страни работят и частни фирми за събиране на вземания (някои от тях имат филиали и в България).

Друга особеност на българските ЧСИ е, че те са много по-ефективни от ДСИ.

Защо такива нападки липсват в тези страни? Според мен причината е в простото обстоятелство, че:

 

  • ЧСИ изпълняват обществена функция, която защитава интересите на данъкоплатците като кредитори на бюджета и на гражданите като кредитори на банките;
  • Те правят това за своя сметка, но не формират печалба в точния смисъл на термина;
  • За разлика от другите събирачи на вземания, дейността им е строго регламентирана, наблюдавана от назначилите ги публични власти и подлежаща на санкции.

 

 

За разлика от практиката в другите страни, българският омбудсман предпочита да се застъпва за длъжниците, атакувайки предимно ЧСИ и банките. Той очевидно има право да прави това именно като атакува закона. Например ГПК, за който вече стана дума.

ЧСИ и другите събирачи на вземания

Може да се подозира, че г-жа Манолова не приема прилагателното „частен“. Но както видяхме по-горе, работата на ЧСИ не е частна, те нямат свободата на частни предприемачи и правото да определят собствени цени и възнаграждения.

Вероятно към работата на ЧСИ могат да се предявяват претенции и има какво да се желае, но ето една елементарна статистика, която показва как ЧСИ прилагат закона и си вършат работата.

Постъпили за изпълнение и приключили дела от ЧСИ, с възстановени суми (2011-2015) 

Година

Дела (хил.)

Динамика (%)

Приключили дела (хил.)

Динамика (%)

Събрани суми (млрд. лв.)

2011

180

 

40

 

0,7

2012

220

22,2%

60

50,0%

1

2013

185

-19,0%

66

10,0%

1,14

2014

173

-6,9%

72

8,3%

1

2015

220

21,3%

90

20,0%

1,2

Източник: Камарата на ЧСИ; *данните не са окончателни

 

Годишният брой на постъпилите при ЧСИ изпълнителни дела за последните пет години са средно три пъти повече от броя на делата през 2007-2010. Този на приключилите – средно над два пъти по-голям, а събраните суми на година са средно два пъти повече от тези за предишния период.

Конкурент на ЧСИ са колекторските фирми. Тяхната работа също има важно обществено измерение, но е трудно да се прецени ефективността ѝ. Годишните отчети на тяхната асоциация показват, че през миналата и тази година те изкупуват вземания, чиято обща стойност е приблизително равна на сумите, възстановени от ЧСИ на кредиторите (банки, бюджетни организации, фирми и граждани). Изкупените вземания за миналата и тази година са съответно около 1 и 1,1 млрд. лева. Печалбата на фирмите, събиращи вземания е разликата между цената, на която те са ги придобили и стойността на вземането, което успеят да възстановят.

На 1 септември се навършиха десет години от влизането на закона за ЧСИ в сила. От 2006 г. до края на 2015 г. те са възстановили на гражданите и бизнеса 6,310 млрд. лева. През последните години се увеличава делът на събраните средства в полза на държавата и общините. Спрямо 2011 г. техният ръст е 100%. Банковите дела – в началото представляват почти половината – сега са 16% от всички новообразувани дела (45% спад спрямо 2012 г.). Делата в полза на граждани се увеличават, но точно този сегмент от дейността на ЧСИ е в полезрението на омбудсмана.

Върху по-стари данни колегата Зорница Славова конструира следното сравнение на ДСИ и ЧСИ: „докато един ДСИ приключва средно 168 дела през 2013 г., един ЧСИ приключва 435 дела или близо три пъти повече ..., разликата в ефективността на работата на ДСИ и ЧСИ става все по-голяма през годините“. Представени нагледно, нещата изглеждат по следния начин.

Източник: Министерство на правосъдието

 

„Данните за събраните вземания през 2013 г.”, продължава Славова, „показват, че ЧСИ са събрали 1,210 млн. лв., а ДСИ – 80 млн. лв. или 15 пъти по-малко. Това прави средно по 7,4 млн. лв., събрани от един ЧСИ и по 0,4 млн. лв. – от един ДСИ или разлика от близо 20 пъти.“[ii]

За разлика от ЧСИ:

  • Колекторските фирми са частно-правен феномен, функциониращ по търговския закон и контролиран от собствен етичен кодекс; всъщност сравнението на ЧСИ с всеки нормален бизнес не е съвсем коректно дори от микроикономическа гледна точка;
  • Колекторските фирми не публикуват подробни отчети и собствеността им си е работа на собствениците;
  • Тези фирми и ДСИ не са длъжни да застраховат дейността си;
  • ДСИ са регулирани абстрактно (най-вече в смисъл, че се назначават според същите изисквания и процедури като ЧСИ);
  • ДСИ са повече на брой и на бюджетна издръжка (чрез бюджета на районите съдилища), при средно възнаграждение от около 2 000 лв. на месец и с намаляваща натовареност, отделно данъкоплатците им плащат разходите, наемите и пр.;
  • ДСИ ползват обслужващия персонал на съдилищата (в канторите на ЧСИ работят около 2 100 души);
  • До май 2013 г. ДСИ не плащат ДДС върху дейността си;
  • Асоциацията на ДСИ не публикува никакви отчети и не е известно дали и как контролира и санкционира своите членове;
  • При колекторските фирми делът на изкупените от банките вземания се увеличава (до 53% през 2016 г.), докато при ЧСИ намалява (до 16% през 2015 г.).

Към това трябва да се добави, че в сравнение с адвокати, нотариуси и други регулирани „свободни“ професии ЧСИ са единствените, чиито цени не са актуализирани нагоре от 2006 година.

 

Обвинения[iii]

Типично за г-жа Манолова обвинение към ЧСИ и банките е, че те са монополисти, че упражняват произвол. Обявявайки своите законодателни идеи, тя споделя, че те са разработени през август т.г., защото, видите ли, докато хората почивали, враговете им продължавали „тормоза“ и „своеволните си действия“ над тях.

От казаното по-горе, би трябвало да е ясно, че ЧСИ нямат монопол и че произволът им е изцяло регулиран. Заедно с банките, застрахователните и пенсионните дружества, те са най-регулираните юридически лица в правния свят на България.

Монополите са другаде. Решението на проблема с монополите като топлофикации не е в регулирането на събирането на вземания, а в либерализацията и приватизацията.

„Само“ от началото на 2016 г. омбудсманът е получил 413 жалби срещу ЧСИ - обадили се били трима кмета и се оплакали, че са запорирани парите „за детски градини“ и пр., а в един случай в Смолян на нещастна многодетна майка ЧСИ ѝ продавали жилището, което би трябва да бъде несеквестируемо по силата на чл. 444 от ГПК. За сравнение: в Комисията за регулиране на съобщенията т.г. са постъпили над 2 000 жалби.

При 200 хиляди дела за събиране на вземания почти е изключено да няма проблеми и несправедливост. Но опитът от предишни години показва, че а) Камарата санкционира и предизвиква отнемане на разрешителните на неспазващите закона ЧСИ и б) само в единични случаи проверките на Инспектората на министерство на правосъдието установяват закононарушения.

 

Предложения и коментар

В тази „обстановка“ омбудсманът предлага следното.

1. Да се намалят „таксите на ЧСИ“

По тази тема в изказванията на г-жа Манолова има известно развитие. Преди тя твърдеше, че ЧСИ са инициатори на високите такси по принудителното изпълнение. Сега тя продължава да внушава същото, но на дело е приела правилното изчисление, че всъщност стойността на принудителното изпълнение набъбва предимно поради два фактора: възнагражденията на адвокатите и таксите на другите държавни институции. На тях се дължат около 60% (в някои случаи и повече) от разходите.

За да се промени това положение, омбудсманът предлага да не се начисляват „адвокатски възнаграждения на юрисконсултите“ по дела за събиране на вземания, които не са само тези на ЧСИ, но и на всички останали събирачи. Предложението е правилно в рамките на действащото право. Но дяволията е в следните детайли:

a. Това е предложение на ЧСИ от поне четири години и се подкрепя от банките (защото увеличава разходите и намалява ефективността на изпълнението).

b. Проблемът е практически решен от „лошите банки“: през май 2015 г., когато депутатът Манолова пак се бореше с банките и ЧСИ и прокарваше интереса на адвокатите за завземане на „бизнеса“ на нотариусите (чрез промени в чл. 32 от закона адвокатурата), Виолина Маринова, главен изпълнителен директор на ДСК, атакува в съда хонорарите на юристконсултите и адвокатите при защитата на интерес над 10 000 лв. с аргумента, че в много случаи, например необслужен ипотечен или потребителски кредит, няма „фактическа и правна сложност, [но] може да се стигне до изключително големи по размер разноски за процесуално представителство". ВАС, според мен, на съмнителни основания, отхвърля иска, защото решението на адвокатската колегия за увеличаване на хонорара не било точния административен акт. Но изрично постановява, че начисляваните възнаграждения на юрисконсултите нямали правно основание.

c. ВАС отмени минималния адвокатски хонорар по дела за над 10 000 лв. през юли т.г.

d. Проблемът е в адвокатските тарифи и начина на тяхното определяне. Когато те са три пъти актуализирани нагоре, сегашният омбудсман е народен представител и адвокат. Тя дори не заеква по този повод. През май т.г. прокуратурата атакува последното увеличение на минималните адвокатски хонорари. Но предишните останаха. Сега г-жа омбудсманът ги показва като бич божи за длъжниците, но като 630 лв. възнаграждение на юрисконсултите (не на адвокатите).

Що се отнася до другите „такси на ЧСИ“, те най-често захранват бюджетите на други държавни органи и свободни професии. ЧСИ от 2011 г. насам настояват за електронен запор и други подобни технологични решения, но те не се приемат.

2. Да се въведе възможност длъжникът да избира дали неговото собствено издължаване да премине през съдебна (принудителна) процедура или доброволно

Омбудсманът отново чука на отворена врата. Такава възможност и сега съществува. Проблемът е, че в голямото си мнозинство длъжниците не се възползват от нея. Тогава производството става принудително. Ако таксите по него бъдат отхвърлени, ограничени или намалени, процесът на събиране на вземанията или няма да започне, или ще бъде осъществен при стимули длъжникът да чака, докато „спечели“ от намалените такси. По тези причини ВАС отхвърли едно изменение на тарифата на ЧСИ от 2014 г.

3. При залог на недвижимост, да се прилага пазарната цена или да бъде въведен регламент на оценката, включително оспорването ѝ по съдебен път, имотите се предлагали на безценица

Въздържайки се от политически некоректен коментар, несъстоятелността на това предложение е следната. Първо, има административни, но нормативно установени правила за оценка на имотите. Второ, когато предлагаш недвижимост на търг, даваш начална цена. Трето, висока начална цена на търга ще направи залога непродаваем. Четвърто, крайната цена на осъществяване на интереса зависи от конюнктурата – по-миналата и миналата година продажните цени са едни, сега са други. Пето, сегашната практика отчита тези особености на пазара. Шесто, електронните търгове, запори и други техники са по-адекватна мярка за поевтиняване на процеса.

4. „Пропорционалност към размера на дълга“

Г-жа Манова казва: „сега много често се налагат, освен запор върху трудовото възнаграждение, запори върху всички движимите вещи на длъжника, автомобила, неговото жилище, пък има и случаи върху всички земеделски земи; всеки запор, всяка възбрана е такса“.

Очевидно е така, но също така е очевидно и друго. В този списък, са онези документирани активи на длъжника, които са документално доказуеми и, ако отпаднат, ще направят принудителното производство неосъществимо. И ще въведат стимули за безотговорно взимане на заеми и, разбира се, в крайна сметка – за ограничаване на кредитирането. В редица случаи тези активи са вписани като обезпечение на кредите, което и дава основание за принудително изпълнение. В този случай може да работят само хипотезите за несеквестируемост по чл. 444 на ГПК.

5. Несеквестируемостта на дохода да се актуализира според актуалната МРЗ.

При сегашната уредба, този механизъм би трябвало да действа автоматично. Вероятно има нужда от някакво незначително правно-техническо действие. Но при сегашното равнище на МРЗ (спрямо средната) това е разкош за длъжника и проблем за кредитора.

6. За малките вземания да се въведат ограничения на таксите.

ЧСИ предлагат по-добро решение: да се събират извънсъдебно.

7. Идеята на трите кмета: несеквестируемост на публично-частните средства на общините (детски градини, болнични и поликлинични заведения, дарения и съвместни финансирания).

Тази идея идва в момент, когато средствата, събрани от ЧСИ за общините и държавата се увеличават. Стимулите за фискална безотговорност на общините стават безброй. Интересно как ще погледне на тези неща финансовият министър.

Ако някой търси пряк път към нестабилност на фиска или пък банковата система, може да последва почина на омбудсмана и да доразвие тези и други идеи, споделяни от нея преди този август на произвол на монополите и подобните на тях структури.

 

Лично бележка

Изказвам дълбока благодарност на омбудсмана за многото идеи как за формулирам студентски упражнения по регулаторна и конституционна икономика, оценка на въздействието и теория на обществения избор.

 

 


[i]Виж отношението специално към банките в предишния обзор на идеите на омбудсмана: http://www.manager.bg/komentari/ombudsmant-sreshchu-interesa-na-mnozinstvoto-gpk-banki-i-tuti-kvanti?page=0%2C2

[ii]Виж: Зорница Славова. Защо продължава да има държавни съдебни изпълнители? ИПИ, Преглед на стопанската политика, бр. 760, 4 декември 2015 г.Още данни за ефективността и обществено-икономическото значение на дейността на ЧСИ могат да бъдат намерени в моята статия в това издание „Регулаторни убийства или още веднъж за смисъла на ефективността на частното съдебно изпълнение“, както и на страницата на Камарата на ЧСИ в Интернет (http://www.bcpea.org/articles.php), включително годишните доклади на Камарата.

[iii]Виж: Омбудсманът Мая Манолова: Трябва да се сложат юзди на ЧСИ, монополите и банките, 29 август 2016 г.: http://www.ombudsman.bg/news/4179#middleWrapper, включително записа на пресконференцията в YouTube(връзката е дадена в края на материала).