Законодателната наглост на българската изпълнителна и законодателна власт

Наскоро проведено представително проучване на правното съзнание на българските граждани[1] посочва, че според хората „един закон е добър, когато:

• решава обществено значими въпроси (64% от респондентите);
• хората могат сами да го разбират и спазват (54%);
• преди приемането му е извършена оценка на въздействието (52%);
• е приет след като предварително е обсъден със заинтересованите от предвижданата законодателна интервенция групи (51%);
• не се налагат чести промени в него (51%);
• отговаря на европейските правни изисквания (42%)“.

Тези напълно логични критерии веднага дефинират българските закони като лоши. Ето защо.

В Годишния доклад за 2018 г. за оценка на въздействието[2], изготвен от Министерския съвет, се твърди, че най-много проблеми в изготвените оценки на въздействието на проекти от администрацията е имало по отношение на „Дефиниране на проблема“. С други думи, чиновниците или не идентифицират правилно проблемите, които се очаква да решават, или го правят формално, за да спазят нормативните изисквания. Независимо от причината, всеки, който наблюдава правенето на политики, знае, че е честа практика да се пишат нормативни актове от 5-10 чиновници в затворена работна група, които нямат конкретно знание за проблемите, което пък води до грешни политики.

Неразбирането на законите от гражданите е често цитиран проблем, който може да произлиза или от сложния/нарочно неясен език на законодателството (факт, който не се отрича от никой), или от липсата на житейска логика. Второто е определящо за последващото прилагане и спазване на регулациите и в крайна сметка води до по-трудни и скъпи условия за бизнеса и гражданите да спазват законодателството.

Извършването на оценка на въздействието преди да се реши какви действия трябва да предприеме администрацията, ако въобще се налагат такива, гарантира, че чиновниците знаят какъв точно е проблемът, кой е засегнат, какви са вариантите за решаването му и колко струва всеки вариант, както и какви са ползите за обществото.  Данните посочват, че МС през 2018 г. е разгледал 345 предварителни оценки на въздействието на нормативни актове, което е голям прогрес от 2016 г., когато беше въведено задължението. Министерският съвет обаче посочва, че оценките често са формално извършени, без каквито и да е анализи и данни в подкрепа на твърдения, с бързи консултации, които не дават качествена информация, с объркани цели и средства, без да се знаят кои са заинтересованите страни и др. С други думи, на брой оценките са добре, но като качество все още администрацията се опитва да преметне нормативните изисквания за разумно законотворчество.

Обсъждането със заинтересованите страни преди нормативен акт да влезе в сила е най-слабото звено. Според анализ[3] на Националния център за парламентарни изследвания, в над 92% от внесените законопроекти за разглеждане в Парламента няма посочена информация за проведени публични консултации или обсъждания, а в около 90% от законопроектите няма включени гледните точки на заинтересованите страни. Усещането, че политиките не се правят за хората, а точно обратното – без тях, се натрапва и води до ниска подкрепа за работата на управляващи и депутати, да не споменаваме ниското качество.

Посочените проблеми логично водят до постоянно променящи се закони, които не работят точно защото не се мисли преди да се действа. Шампиони през 2018 г. са Кодексът за социално осигуряване (13 промени през 2018 г.), Кодексът за застраховането (6 промени за 2018 г.), Кодексът на труда (8 промени за 2018 г.), Законът за движение по пътищата (8 промени), Законът за държавна агенция „Национална сигурност“ (5 промени) и др. Освен незнанието за реалността от страна на чиновниците друга причина за честите промени е, че представителите на администрацията често се конкурират помежду си, не си говорят или преследват различни цели, което води до инфлацията на нормотворческия процес. Според МС, и през 2018 г. „продължава тенденцията от предишните години по-голямата част от измененията да се предлагат и приемат извън рамките на законодателната и оперативната програма на Министерския съвет“. Възможността Министерският съвет да разглежда проекти, които не са включени в законодателната или оперативната му програма, ако са придружени от предварителна оценка на въздействието, се използва често и формалните оценки не са пречка, когато има политическо решение за дадена промяна.

Данните в подкрепа на тезата, че нормотворческият процес у нас е с ниско качество, силно уязвим на лобистки натиск, под влиянието на популистки настроения и без желание този процес да се подобри са много. От това губим всички, защото лошото законодателство означава повече разходи за бизнеса и гражданите, повече възможности за дискреция от страна на администрацията и неминуемо повече възможности за корупция. Нито едно от трите не е добро.

Как трябва да бъде?

Конкретните промени са ясни – трябва да се случва точно обратното на описаното по-горе.

Голямата промяна, обаче, е необходима в себеусещането на администрацията. Вместо нагло, безпардонно и бързо да създава, променя и отменя регулации, нейното поведение трябва да бъде близко до смирението. Чиновникът трябва да е скромен за това, което знае. Намесата в сложни системи (здравеопазване, образование, енергетика и т.н.), които никога не могат напълно да бъдат разбрани, е съпроводена с риск и несигурност. Дори и с най-добрите намерения, намесата на чиновниците често влошават нещата.

Затова логиката трябва да е „Преди всичко не вреди“ (основен принцип в медицинската професия, залегнал още Хипократовата клетва).

Успехът на пазарната икономика зависи най-вече от комплексните, адаптивни черти на хората, компаниите и пазарите. И пазарните участници, и пазарите се учат от грешките си и ги коригират. Но не трябва да им се пречи.

[1] Виж тук: https://www.parliament.bg/pub/NCIOM/Legal%20consciousness%202018_11.10_final.pdf

[2] Виж тук: http://www.strategy.bg/Publications/View.aspx?lang=bg-BG&categoryId=&Id=272&y=&m=&d=

[3] Виж тук: https://www.parliament.bg/pub/NCIOM/NCPI_Research_44_NS_5th_Session.pdf