Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Закони и бизнес: какво може да се научи от Украйна?

Автор: ИПИ / 09.01.2007
Оцени тази статия:

Преди лятната ваканция парламентът, Верховната Рада, на Украйна прие закон за основите на държавното регулиране в областта на стопанската дейност. На 9 юли президентът Кучма подписа закона и той бе публикуван по същото време, когато и в Държавния вестник на България се появи законът за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.

Съвпадението не е единственото основание за сравнение. По е важно да се отчете, че и България и Украйна се опитват да правят нещо, което страните-членки на ОИСР постигнаха през 90-те години. Освен това условията за водене на бизнес в България приличат повече на тези в Украйна и страните от бившия Съветски Съюз отколкото на условията в ОИСР, където членуват и почти всички страни, които ще се присъединят към ЕС през 2004 г. Същото може да се каже и за законодателството и правната мисъл изобщо.

Смисълът на сравнението е да направят изводи за това как в България да се прилага закона.

Някои сравнения

1. Първата съществена разлика е, че украинският закон подробно описва за кои актове се отнасят неговите разпоредби. Това са: всички актове на законодателното събрание, наредбите на централната банка, актовете на тристранния съвет (който в Украйна се нарича по друг начин), всички технически изисквания и стандарти, включително актовете, които съдържат държавна тайна.

В България законът предполага, че той ще се взема предвид в законодателната дейност на парламента и при издаването на подзаконови нормативни актове. Специални закони биха могли да въвеждат изисквания, които противоречат на тези на общия закон.

2. Украинският закон не се занимава с основанията, на които се опира правителственото регулиране на стопанската дейност. Те очевидно се предполагат за подразбиращи се, поради конституционно гарантираните защита на частната собственост и право на всеки да се занимава с бизнес.

Затова принципите на регулирането, определени в Украйна, са изключително в областта на прозрачността и стабилността на регламентите. Те са изведени по следния начин:

а) "препоръчителност" на регулирането (когато е налице повтаряща се необходимост от регулиране в името на решаването на някакъв проблем);

б) "съответствие", т.е. адекватност на начина на регулиране за решаване на дадения проблем, на функционирането на пазара и при разглеждане на всички алтернативни решения.

в) "ефективност" - достигане на максимални положителни въздействия при минимални разходи;

г) "равновесие на интересите" на бизнеса, отделните граждани и държавата;

д) "предвидимост" - последователност на регламентите, която позволява на деятелите да планират своята дейност;

е) "прозрачност и отчитане на общественото мнение", които са определени като "отвореност" на регулативния процес към индивидите, юридическите лица и техните асоциации чрез задължително разглеждане на техните коментари и предложения и непременно информиране за законодателните (регулативните) намерения.

Точка "б" фактически отпадна от българския проектозакон някъде по пътя между правителството и парламента и народните представители не разбраха защо е необходимо на има задължително разглеждане на алтернативите.

Точка "г" фактически се защитава от българския закон, но разпоредбите на други закони, прилагащите нормативни актове, някои конституционни текстове (чл. 120 и чл. 7) и решенията на конституционния съд по повод приоритетността на кредиторите, правото на пенсионно осигуряване и други фактически създават предимства за интереса на държавата, държавната администрация и държавните и квази-държавните предприятия и финансови организации.

Анализ на въздействията

Българският закон промени част от разпоредбите на закона за нормативните актове (ЗНА). Създаденият нов член 2а на ЗНА предполага, че онези, "за които възникнат задължения или ограничения" следва да бъдат предварително уведомени и че те "могат да правят предложения и възражения" до компетентния орган.

В този текст има две възможни клопки. Първо, възможно е да няма уведомяване, защото то трябва да е само за евентуално засегнатите, т.е. съществува хипотеза за специфична заинтересованост на онзи, който е ограничаван. Второ, някой може да пише до компетентните органи, но те нямат задължението да четат и отговарят.

Член 3, ал. 1 от закона за ограничаване на административното регулиране предписва две стъпки на предварителния анализ - отчитане на разходите за съобразяване и прилагане на закона (или нормативния акт, регламента). Ал. 4 на същия член изисква становище за постигането на целите без приемането на специален регламент.

 

Проблемите с тези разпоредби са следните.

Разходите в нормалното стопанско мислене би трябвало да се сравняват с ползите. Когато ползите за повече от разходите и са ясно определими (калкулируеми), тогава вероятно има и достатъчно основание за приемане на даден регламент. Член може да се тълкува по този начин, но може да се подходи и буквоедски - да се твърди, че няма изисквания сравняване на ползи и разходи и оценка на алтернативи (по ал. 4). На това отгоре и анализът на ползи и разходи и търсенето на естествени, пазарни, т.е. неадминистративни, решения изискват известна икономическа подготовка и единна методология. За да бъде прилагана от всички, и от администрацията, и от "заинтересованите" (а това е нужно, за да са сравними резултатите от анализите), важните елементи от методологията следва да придобият характер на административна процедура, прокарана по подходящ законодателен начин. Икономическите знания за прилагане на анализа (на ползи и разходи) не са сложни - точно обратното, те са по силите на всеки средно образован гражданин и администратор и дори всекидневните стечения на обстоятелствата ни карат многократно да правим такъв анализ и да обосноваваме един или друг свой избор. И така - методологията не е кой знае какво, но засега няма измислен по-добър начин за оценка на политиката и регламентите. Затова съответното законодателство на страните членки на ОИСР предвижда такива процедури и съответните отговорни за тях учреждения издават нужните инструкции за това как да работи администрацията в областта на анализа на въздействията.

Членове 6 и 8 на украинския закон предполагат, че:

· за да си уведомен, не е задължително да си засегнат;

· едни имат правото да говорят, а други - задължението да слушат и отговорността да вземат аргументирано решение;

· иницииращият регламента трябва да приготви и публикува навреме анализа на въздействията;

· съществува задължение специално да сравнят ползите и разходите, да се опише подробно защо не действат пазарните механизми и да се разгледат "всички приемливи алтернативи на регламента".

При по-внимателно вглеждане в текста на украинския закон се оказва, че поне на хартия той отива по-напред от най-добрите образци в тази област на правото, например процедурите са разписани по-логично и по-ясно от аналогичните регламенти на Обединеното Кралство и Канада.

Прилагането на законите

Все пак най-съществената разлика между българския и украинския закон е, че в Украйна анализът на въздействията е механизъм за промяна на законодателството. Законът изисква прилагане на оценката на ползи и разходи както по повод на вече действащо законодателство (ex post), така и по отношение на нормативни актове в процедура на разработване (ex ante). Украинският закон е по-скоро разработване на материя, която у нас би попаднала в ЗНА. С българския закон - както се вижда от гореизложеното - се направи малка крачка в ЗНА; тя е в правилната посока, но е доста двусмислена. Подобни на украинските промени бяха разработени в България за първи път през 1997 г. От 1999 г. приблизително толкова разумни колкото украинските текстове на отделна глава в ЗНА номадстват от една администрация към друга, от един министър на икономиката към друг. Съществуват и концепции за учредяване на административни структури, които да се занимават с анализа и усъвършенстването и на действащото, и проектираното законодателство.

Засега отговорът, който правителството дава на предложенията на бизнес организации и мозъчни тръстове е от рода "я си знам, бе...".

Българският закон се занимава преди всичко с административните режими и начините на тяхното въвеждане. През 1999 г. т.нар. "група Жотев", макар и без ясни критерии, съкрати известно количество режими. През 2002 г. "комисията Василев" изброи режимите, но не премахна нито един, нито тогава, нито през 2003 г. В резултат се появи обаче законът за ограничаване на административните режими. Той създаде критерии, но не ги приложи дори към списъка на лицензионните режими, включен в самия закон.