Закон за лобирането: трети опит

Първият опит бе през 1997-1998, когато по идея на една програма, финансирана със средства на американските данъкоплатци, бе направен преглед на лобирането от 1990 година насетне, а след това (през 1999 г.) от група депутати от СДС бе съставен и проектозакон. Онзи проектозакон не бе приемлив и за консултантите.

Последва опитът на депутати от НДСВ, които по-късно се самоопределиха като партия на Новото време.

Сега отново има проектозакон – този път разработен от ДПС. Работи се и по четвърти вариант. Успоредно с този опит, бивши депутати от Новото време, по неизвестни причини работещи под крилото на омбудсмана на България вероятно ще направят опит да отговорят на критиката от 2002 г.

ДПС има намерение да усъвършенства проектоуредбата по всички възможни начини, включително с промени във финансирането на политическите кампании и партии и закона за нормативните актове.

От 1998 г. аз съм против такъв закон. Но това няма нищо общо с авторите на различните варианти. За мен е важно незадоволителното състояние на самите проектозакони и още повече – на средата, в която те биха били прилагани.

Разбира се, не смятам, че появата на такива идеи по средата на мандата на всяко мнозинство е случайно. Но е нормално да се правят опити за подобряване на формални правила, за тяхното съответствие на неформалните практики, дори когато замисълът е в бъдеще работещите в институциите на представителната демокрация да не ползват облаги и привилегии, които замислящите новите правила са ползвали в миналото.

Проблемът е, че в нито един от известните опити не се взема предвид сложността на обстоятелствата, в която се предлага въпросното законодателство.

Уилиям Гладстон, братя Бъркли, железницата и магистрала „Тракия” (историческа аналогия)

За да обясня тази сложност, ще си позволя една историческа аналогия.

Представете си средата на ХIХ век.

Гладстон и съдружниците му искат да построят железен път „от Русчук до Варна и наопаки”. Отиват при областния управител на Румелия (Мидхад паша) и обяснява идеята си. Управителят им казва нещо от рода „да, отивайте, купувайте земя и градете железния си път; нека хората ти плащат, когато се возят на трена”. Защо все пак отиват именно при държавата, при Мидхад? Защото по тогавашното законодателство той е институцията, която разрешава сделките със земя. Очевидно е, че няма търг за концесията, няма обсъждане на вредите върху околната среда и няма допитване до общественото мнение.

Какво е особеното на обстановката, в която се осъществява онази инвестиция?

1. Областният управител тогава не финансира замисъла на Гладстон със средства, които е събрал за хазната; той само се съгласява баронът да сключва договори за своя сметка, поемайки съответните рискове;

2. Управителят и да иска не би могъл да осъществи такова финансиране – не се смята, че строенето на железни пътища е работа на държавата, а и правителството на султана преразпределя едва 5-7% от брутния вътрешен продукт на страната;

3. Освен Гладстон и братя Бъркли няма други желаещи да свършат работата;

4. „Собствениците” на земя тогава не са съвсем собственици, но правата, които преотстъпват на барона им носят доход, а и целият проект има очевидни ползи;

5. Хората, с които инвеститорите сключват сделки, не са избиратели; т.е. дори и да искат, те не могат да накажат областния управител на следващите избори, ако не са доволни от онова, което е направил.

Ако сравним обстоятелствата около железницата „Русчук–Варна” с тези около магистрала „Тракия”, единствената прилика е, че няма търг и конкурс за строителството на железницата.

Всичко останало е различно: има много възможни инвеститори; правителството финансира проекта с пари на данъкоплатците и отдава права, които в крайна сметка не са негови; то преразпределя не 5, а 50% от дохода на данъкоплатците (ако се отчетат и квази-данъчните разходи за работа с правителството); собствениците са собственици, а избирателите – избиратели; правителството се съревновава за техните гласове, защото други кандидати за обществена длъжност правят същото.

Проектозаконите за лобирането и обстановката след 1989 г.

Основният проблем на политическата среда в България е, че политическите партии искат да се държат и се държат като управителя на Румелия в съвсем различна обстановка и използвайки парите на данъкоплатците. Проблемът не е във финансирането на политическите партии като такова – тук решенията са ясни.

Проблемът е в онова, което правят тези партии, особено когато са на власт. Т.е. проблемът не е 3-4 милиона лева, които те имат като субсидия за отделна партия; не е дори и в 60 милиона частни и държавни средства, които те харчат за парламентарни избори. Проблемът е в начина, по който се преразпределят 18 милиарда правителствени разходи (ако вземем за пример 2006 г.), във влиянието им върху този процес и във ефективността на харченето. Това е действителният ресурс, за който се съревновават политическите партии. Към него следва да се добавят и разпределението на хора в администрацията. Например проблем е обстоятелството, че българското правителство преразпределя почти толкова средства, колкото това на Швеция, но с дванадесет пъти повече администратори.

В обстановката на всеобщо избирателно право, разпръснатост на собствеността, преобладаване на частния бизнес и данъчно финансиране на начинания, които не са присъщи на държавата, а са национализирани от нея дейности на частни лица и компании, има няколко задължителни условия, на които деятелността на правителството трябва да отговаря:

• Първо, тъй като избирателното право е всеобщо, избирателите имат право да знаят как се харчат техните данъци в детайли. Консолидираните бюджети у нас се публикуват от 2000 г. насам. Това не означава, че може да се намери без нарочни и съществени усилия какво точно се харчи от отделни звена на администрацията.

• Второ, когато собствеността и бизнесът са частни, правителството е само временен собственик на средствата и собствеността на държавата. Затова собствениците имат право да знаят какво е държавното имущество. Но регистрите за него са засекретени. Затова частните фирми имат право да знаят по какъв начин се подбират ползвателите на изключителни права и изпълнителите на държавни поръчки и при какви условия протича изпълнението на договорите. Но регистрите по тези поводи са или неточни, или непълни. Въпреки промененото законодателство – няма стандарти за ефективност и прозрачност в тези области. Например такъв стандарт е отдаването на 95 на сто от правата и поръчките – и като брой, и като средства – на основата на тръжна процедура.

• Трето, тъй като обемът на прехвърлянията на чужди средства е огромен, избирателите имат право да знаят как се вземат решения от техните избраници, какви са записите по този повод, с кого се срещат (и помежду си, и с външни лица) онези, които временно разполагат с техните данъци и се издържат от тях. Това е така нареченото законодателство за извеждане на държавното управление на дневна светлина, т.е. за достъп до документи от срещи, решения и деловодство.

• Четвърто, тъй като демокрацията е представителна, избирателите имат право да знаят намеренията на законодателите и управляващите, да ги коментират, да знаят какво коментират другите и да получават аргументиран отговор на своите коментари.

Основната идея на проектозаконите за лобирането е, че избраниците са невинни души, а лоши момчета и момичета лобисти ги дърпат за шлифера. Всъщност положението е точно обратното. Както показва например случаят с „Тракия” и много други експерименти с парите на данъкоплатците идеята за помен с чужда пита идва от самите избраници.

Законопроектът на ДПС определя лобирането като „оказване на въздействие с лобистка цел”, а „лобистка цел” е „въздействие, целящо приемане, отхвърляне, изменение, допълване или отмяна на закон, подзаконов нормативен акт, официални документи, определящи политиката на държавата в определени области” и същото за органите на местното самоуправление.

Няма сила, която да отдели „оказването на въздействие” от изказването на мнение и коментар. Както няма и интелект, който да разбере със сигурност какви точно са целите на коментарите, мнения и „опитите за въздействие”.

Затова законопроектът предлага и списък на онова, което не е лобистка дейност (чл. 5 от проектозакона). От него излиза, че две неща не са такава дейност – мнението, поискано „по закон”, т.е. от самите народни избраници и техните назначенци в администрацията и мнението, „разпространено чрез средствата за масово осведомяване или по друг общодостъпен начин”. По закон се изискват мнения от ограничен брой профсъюзни и работодателски организации. Те запазват привилегиите си да си говорят правителството. На останалата част от публиката народните представители казват: „ще говорите с нас като ви питаме, иначе, ако можете, публикувайте.”