16-12-2006

В очакване на фискалната децентрализация в България

През седмицата управляващите от БСП обявиха принципното си съгласие за въвеждането на фискална децентрализация в България. До края на годината трябва да стане факт четвъртата поправка в конституцията, чрез която се дава “зелена светлина” за старта на практическото реализиране на идеята.

За фискална децентрализация в България управляващите заговориха сериозно още през 1996 г. (становищата на ИПИ по темата датират дори от по-рано). През 2002 г. беше приета концепция за фискална децентрализация и програма за нейното реализиране, по която се сформира работна група. Въпреки всички тези “усилия” на правителството, в средата на 2006 г. финансовото управление на общините е все още силно централизирано и липсва автономност и самостоятелност на местните органи на властта по отношение на фискалната им политика.

По всичко личи, че фискалната децентрализация ще започне да действа деюре в България не по-рано от края на 2007 или началото на 2008 г., а дефакто – ще минат още години, докато се променят нагласите на местната администрация, обичайните практики и вижданията на двете страни в процеса – потребителите и доставчици на публични блага, докато местното самоуправление започне да функционира на практика. Този процес щеше да се забави дори повече, ако не беше натискът от ЕС и необходимостта да се хармонизира законодателството на страната ни с това на ЕС. България се е присъединила към Европейската харта за местно самоуправление още през 1995 г. и зависимостта на общинските бюджети от централната администрация е в пряко противоречие с постулатите на хартата.

Централизацията на общинските бюджети пречи на фискалната стабилност на общините поради следните причини:

Механизмът за разпределение на държавните субсидии за общините не е ясен и прозрачен. Краткосрочното бюджетиране в системата от местните финанси, което има тенденция да се изменя всяка година чрез ежегодния закон за бюджета, създава несигурност и непредвидимост на финансовите ресурси на общините;
Липсват единни стандарти за финансиране на общински бюджети и обективни критерии и показатели за отпускането на средства и субсидирането на различни дейности;
Създава се култура на зависимост на местните органи на управление от централната власт;
Системата на фискална централизация и отпускането на субсидии от страна на централния бюджет толерира общини с по-неефективно управление на финансовите ресурси.

Ефектите от фискалната децентрализация са следните:

Повече правомощия на местните органи и възможност за провеждане на собствена регионална политика;
Оптимизиране на публичните услуги, които се предоставят от общините – по количество и качество;
По-голяма автономия на регионите по отношение на приходите и възможност на общините сами да определят размера на местните данъци и такси (в определени рамки, предвидени в закон);
Повече възможности и по-добри условия за получаване на алтернативно финансиране чрез банков кредит или чрез облигационна емисия – благодарение на по-висок кредитен рейтинг или като следствие от по-голямата предвидимост и възможност за създаване на прогнозни разчети на входящите и изходящи парични потоци;
По-голяма събираемост на данъците и ефективност на местното данъчно облагане;
Опростяване на взаимоотношенията с централната власт и яснота по отношение на отговорността на общинската администрация при формиране на икономическата политика на региона ;
Децентрализиране на решенията относно развитието на местната икономика и разгръщане на конкуренцията между населените места за привличане на жители и инвеститори;
Възможност за по-ефективен граждански контрол.

Основното опасение на финансистите е, че без републиканските субсидии по-слабите общини в икономическо отношение не могат да изпълняват функциите си като административни единици. Според разчети на БСП само около 80 общини от всичките 264 могат да се “справят” с отговорността на фискалната децентрализация – т.е. няма да имат нужда от субсидии от републиканския бюджет, за да се попълнят дупките в бюджетите им. Действително в необходим преходен период, през който самите местни администрации да се научат да действат като самостоятелни единици с автономни бюджети, без да разчитат на помощта на държавата. Но сегашното състояние на общините не е показател за процесите, които ще последват при въвеждането на фискална свобода, защото правилата към момента налагат свои форми на поведение. Сметната палата не веднъж е констатирала отклонения и злоупотреби в използването на общинската собственост и активи. Най-разпространена е схемата за отдаване под наем на общински активи на цена, значително по-ниска от пазарната им стойност. Сегашната схема на финансиране на общините не предполага наличието на инициативност от страна на местните власти, а напротив – поощрява се прикриване на истинското положение на общината, за да може да получи повече субсидии от държавния бюджет. От друга страна в самата логика на централното бюджетиране на общините е залегнала идеята, че се търси изравняване на фискалните позиции на регионите в страната. Това означава, че общините, които имат повече приходи отколкото разходи, се “наказват” да правят вноски в републиканския бюджет. Ясно е, че при такива условия, стимулите им да бъдат ефективни в разпределяне и използване на финансовите ресурси са силно намалени.

При фискалната децентрализация на общините ще се активизира търсенето на алтернативни източници на финансиране, не само от местни данъци и такси. Общините имат възможност да взимат банкови заеми или да издават облигации, да приватизират общински предприятия, да отдават на концесии фирми за комунални услуги, да привличат частен бизнес и на базата на публично-частно партньорство да осъществяват проекти, свързани с местната инфраструктура или институционално изграждане. Основната и най-важна идея на фискалната децентрализация е, че се променят стимулите на местната власт, кметът и общинският съвет трябва да действат в условията на строги бюджетни ограничения и да се конкурират с другите общини и в резултат на това се изразходват по-ефективно средствата и ресурсите, с които разполагат. По силата на прекия контакт със своите избиратели, местното правителство е в състояние по-добре да осигури публични блага, които отговарят на предпочитанията на хората. Това осигурява по-голяма близост на публичните разходи до концепцията за фискална еквивалентност. Фискална еквивалентност означава, че публичните услуги се предоставят на такава цена, колкото данъци и такси са склонни да платят потребителите и ползите от публичните блага съвпадат с разходите им.

Според модела на френския икономист Тоби при наличието на автономни общини всяка предоставя различен набор по количество и качество на публичните блага в зависимост от предпочитанията, вкусовете и доходите на местното население. Всеки индивид ще отиде да живее в общината, която предлага тази структура от услуги, която се доближава в максимална степен до предпочитанията му. Това означава, че потребителите дават своята оценка за ефективността на местното управление, като правят “избор с краката си”.

Децентрализирането на фискалното управление на общините е съпътствано с увеличаване на данъчната ефективност в икономиката. С дадените им правомощия и затягане на финансовата дисциплина, общините ще започнат да се конкурират по между си за привличане на инвеститори и предприемачи в местната икономика чрез създаване на по-добри условия за правене на бизнес. А това означава данъчна конкуренция или с други думи – намаляване на общото данъчно облагане в икономиката и подобряване на административните процедури и пречки пред развитието на бизнеса. Този ефект се вижда ясно в Швейцария, която има уникална форма на административно деление, при което всички административни единици и кантони се конкурират по между си. Именно това е формулата за постигане на устойчиво местно развитие и оптимизиране на публичните услуги на ниво община – децентрализация, конкуренция и фискална свобода.