Време е за промяна в ГМД, а не игра с коефициентите

Статията е по проект на ИПИ „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги”*

Само преди няколко седмици ИПИ представи основните предизвикателства през социалната защита след пандемията у нас. Едно от ключовите послания на събитието беше, че социалната политика в страната е ненасочена, неефективна и не успява да повлияе на бедността и неравенството в обществото. Докато основният двигател на забогатяването е икономическият подем, новите работни места и покачването на заплатите, ролята на социалната политика следва да е максимално насочена именно към най-нуждаещите, а не да се разпилява по широко скроени мерки с огромен обхват и ниска ефективност. Сега представяме предложение за реформа в една от най-прецизно насочените програми за социално подпомагане – месечните социални помощи.

През последната седмица се случиха няколко събития, които имат отношение към социалното подпомагане в България. Първо беше представен поредният вариант на Националния план за възстановяване и устойчивост (НПВУ), после завърши публичната консултация за промяна в месечните социални помощи, а накрая беше представено и предложението за актуализация на бюджета, която залага основно промяна в социалните плащания. Тези събития, макар и да не е видимо от пръв поглед, са всъщност директно обвързани.

Европейската комисия (ЕК) от години отправя препоръки за промяна в обхвата и адекватността на месечните социални помощи, като по всичко личи, че в момента това е поставено като условие за приемане на НПВУ. Казано с други думи, ако не променим обхвата на месечни социални помощи, планът на страната може и да не бъде приет. Точно това провокира служебния кабинет да се разбърза с промени в коефициентите, които се прилагат спрямо гарантирания минимален доход (ГМД) за определяне на диференцирания минимален доход (ДМД). В същото време, макар последните да влизат в сила от 2022 г., в предложената актуализация на бюджета за тази година се предлага нова социална добавка за пенсионерите – до правителствената линия на бедността от 369 лв., която на практика ще има функцията на ново ГМД, но такова, което е предназначено само за пенсионери.

Всичко това звучи достатъчно объркващо и очаквано общественият фокус към темата е силно притъпен. Тази дискусия обаче е важна и заслужава специално внимание. Към момента месечните социални помощи в страната се отпускат на база диференциран минимален доход, който се определя като индивидуалният коефициент на всяко лице или семейство се умножи по гарантирания минимален доход (ГМД). Последният в момента е 75 лв., а индивидуалните коефициенти варират в зависимост от възрастта, семейно положение, здравословно и имуществено състояние на лицата. В най-честите случаи коефициентите на всяко лице варират от 0,66 – за лице в трудоспособна възраст, което съжителства с други лица, до 1,65 – за лице над 75 години, което живее само.

През последните повече от 10 години ГМД почти не е променян. През 2009 г. ГМД е 65 лв. а след 2018 г. е фиксиран на сегашното си ниво – 75 лв. Докато през 2009 г. нивото на ГМД е над 27% от минималната работна заплата в страната, то през 2021 г. е вече едва 11,5%. Този нисък размер на ГМД прави доходният критерий за отпускане на месечните социални помощи силно рестриктивен и съответно програмата има много малък обхват. На практика програмата, която е най-силно насочена към най-бедните обхваща едва 76 хил. лица през 2020 г. или около 1% от населението на страната. Това е на фона на над 23% от населението, което е под линията на бедността и около 10%  – в дълбока бедност с доход под 40% от медианния доход в страната.

Всъщност програмата е толкова рестриктивна, че има силно ограничен ефект върху бедността и неравенството. За разлика от други широкообхватни и скъпи програми обаче – насочени към семействата с деца, хората с увреждания и т.н., точно месечните социални помощи имат най-голям потенциал за ограничаване на бедността. За сравнение, от гледна точка на бюджета, докато за месечни социални помощи се отделят по около 28 млн. лв. на година, то разходите за месечните помощи за отглеждане на дете до завършване на средно образование достигат близо 280 млн. лв. Разликата е 10 пъти в полза на подкрепата за деца спрямо социалните помощи.

На този фон правителството предлага промени в месечните социални помощи, които целят разширяване в обхвата и в известна степен са отговор на критиката от ЕК. Предложените от правителството промени засягат процентите за определяне на диференцирания минимален доход (ДМД), като за пореден път не се предвиждат промени в базовия размер на гарантирания минимален доход (ГМД). Предложено е увеличение на процентите с коефициент 1,1 през 2022 г., с 1,365 през 2023 г. и с 1,224 през 2024 г. Общо предлаганото увеличение на процентите за определяне на ДМД е с 1,84 до 2024 г.

Сметките обаче показват, че това предложение е твърде плахо. Покачването на диференцирания минимален доход през 2022 г. е едва с 10%, което означава, че няма да се наблюдава сериозна промяна в обхвата – бенефициентите биха останали в рамките на около 100 хил. или под 1,5% от населението. Отлагането на ефекта за 2024 г. също е спорно, тъй като се очаква и покачване в нивото на медианния доход в следващите години, тоест новият размер на диференцирания минимален доход най-вероятно ще навакса само частично изоставането си.

Към момента въпросните 75 лв. месечен ГМД са около 10% от медианния доход в страната и около 17% от линията на бедността за 2020 г. Това е спрямо официалните данни на НСИ – 752 лв. медианен доход и 451 лв. линия на бедността за 2020 г. В мотивите към предложението на правителството е записано, че очакването на ЕК е към 2024 г. месечните социални помощи да достигнат ниво около 30% от линията на бедността. Това най-вероятно няма да се случи с предложените от правителството промени в коефициентите. Дори и да оставим Европейската комисия настрана от този дебат обаче, икономическата логика показва, че социалното подпомагане трябва да се насочи към най-бедните, тъй като там се постига и най-голямо въздействие върху намаляване на бедността и неравенството.

През последния месец ИПИ изготви множество сценарии за промяна в ГМД, в т.ч. с конкретни изчисления за обхвата и ефекта при всяка една промяна. На база на всички разгледани варианти, базовото предложение на ИПИ е за увеличение на ГМД до 150 лв., което да е в сила още от 2022 г. Това би означавало ГМД да е около 20% от медианния доход в страната или 1/3 от линията на бедността. При този сценарий се постига обхват на месечните социални помощи от около 280 хил. души, тоест над 4% от населението на страната, както и много силен ефект върху условията за живот – само тази промяна би постигнала намаление в коефициента на Джини с 2,4 пункта и спад в дела на бедните с 3,4 процентни пункта. Общата оценка за бюджетните разходи за месечни социални помощи при ГМД в размер на 150 лв. оценяваме на около 150 млн. лв., което остава далеч от много други програми с много по-ниска ефективност.

Евентуалното увеличение на ГМД би позволило промени и при целевата помощ за отопление. Една от възможностите е уеднаквяване на критериите за месечните социални помощи и целевите помощи за отопление. Покачване на ГМД до 150 лв. би позволило той да се използва и за определяне на достъпа до тази социална програма. Към момента базовият доход за отопление е 150 лв. или два пъти размера на ГМД – именно за да се постигне по-широк обхват и повече хора да получават помощи за отопление. Уеднаквяването на доходния критерий при две от основните социални помощи в страната е необходимо и би направило системата логична.

Големият ефект от подобна промяна върху бедността и неравенството може и да изглежда изненадващ, но в същото време е напълно очакван. Фокусирането на помощта върху най-ниската зона в кривата на доходите е нормално да дава сериозен ефект върху неравенството, несравним по мащаб с мерки, който се разпръскват по всички доходни групи. Отлагането на подобна промяна по-скоро би провокирало постоянен натиск за ненасочени социални трансфери и по-голямо преразпределение през бюджета, подкрепени с тезата за неравенството в страната. Социалните програми насочени към най-бедните са ключови за ефективността на социалната политика и запазването на общата макро рамка в страната.

*Проектът „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” се изпълнява от ИПИ с финансова подкрепа в размер на 193 541 евро, предоставена от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” е да повиши знанието и разбирането за неравенството във възможностите, ефективността на социалните трансфери и социалните услуги на местно ниво, както и да провокира дебат за цялостна промяна в социалната политика в България.

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България (http://www.activecitizensfund.bg).