Условията за водене на бизнес през 2002 г. (продължение)
Word Format
(Word Format)
3. Пазар на труда и социална политика
„Социалната“ политика – това, което правят основно Министерството на труда и социалната политика и Националния осигурителен институт – изглежда като провал именно в социален смисъл.
Ефектите от тези политики са антисоциални поне в две насоки.
Първо, запазването на пречките (и обещаното увеличение на пречките през 2003 г.) пред наемането на труд означава по-малко шансове за официална заетост и по-малко увеличаване на производителността и доходите в България.
Второ, високият данък върху наемането на труд се отразява най-негативно на заетите с ниски доходи.
Данъкът върху наемането на труд остана непроменен – изчислен на базата на средната заплата той е около 41%. В неговото образуване основно място заема задължителните плащания към НОИ – около 23% от средните разходи за труд. Данъчно-осигурителната тежест върху разходите за труд продължават да са основна пречка пред функционирането на пазара на труда. Неговите ефекти се изразяват в нарастващ дял на неформалната заетост, както и в намалени шансове за нарастване на производителността и доходите. (За структурата на разходите на труд може да прочетете тук). Ето една сметка за наемането на „средния“ работник в България: ако заплатата по трудов договор е 283 лв., разходът за работодателя е 376 лв., а нетният доход на заетия е 220 лв. Разликата между 376 и 220 е данъкът върху покупко-продажбата на труд; в този случай той е 156 лв. или 41%.
В „борбата“ за повече заетост и по-малко сива икономика правителството се концентрира предимно върху т.н. активни мерки спрямо пазара на труда – това включваше държавни програми за създаване на заетост, както и субсидиране на „социално-важни“ компании (вкл. частни). Вместо да премахне някои от пречките пред официалното наемане на работници, администрацията реши да създаде още повече такива, като наблегна на пречките пред закриването на работни места с ниска производителност. Правителството продължи с тези политики, въпреки че повечето препоръки на външни наблюдатели (повече), както и на ИПИ (повече), предлагаха намаляване на данъците върху наемането на труд, както и промяна на някои затормозяващи норми от Търговския закон.
Ръстът на производителността на труда – и следователно на доходите – е в голяма степен резултат от преливането на работници от едни фирми към по-производителни такива. След 1997 г. преливането беше основно от бившите държавни фирми към частни компании. Последната година изглежда има промяна в тази тенденция; някои изследвания (повече) сочат, че преливането се случва най-вече в сектора на малките и средни фирми. Следователно пречките на входа и изхода – не само пряко касаещите наемането на труд – са сред основните бариери пред ръста на производителността.
Административна среда
1. Административни режими
Характерно за административната среда през 2002 година бе изобилието на декларирани добри намерения и не толкова многото реализирани такива.
През годината бяха обнародвани 1232 нормативни акта, от които 817 новоприети и 415 за изменение и допълнение на вече съществуващи. В 195 от новоприетите актове се съдържа думата „защита“. Държавата се опита да защити всеки от всеки и от самия него си – като започнем със защита на потребителите, защита на инвеститорите, защита на миноритарните акционери и свършим със защитата на животните от лоши атмосферни условия по пътя им към кланицата или защитата на живите двучерупчести и мекотели. С това, обещаното в предизборната кампания на управляващото мнозинство, редуциране на административната намеса в икономиката нямаше как да се случи.
През месец февруари, по инициатива на министър Василев и най-вече под натиск от Световната банка, правителството съживи идеята на предшествениците си за междуведомствена работна група за преброяване, оценка и намаляване на регулативните режими. Основният и май единствен резултат от това усилие бе приемането на доклад, в който групата преброи 361 режима и предложи 73 от тях да бъдат премахнати, а други 118 да бъдат облекчени. Но независимо от факта, че от месец май насам правителството започна да представя ограничаването на регулаторните режими като почти завършена реформа, до края на ноември 2002 г. в парламента не бяха внесени конкретни предложения за законодателни промени в тази посока. В същото време, със стандартния аргумент за хармонизация на българското право с това на ЕС продължиха да се въвеждат нови режими.
Данните в таблицата по-долу показват броя на регулаторните режими въведени със закон от 1991 г. насам.
Година Брой нововъведени разрешителни Брой действащи разрешителни с натрупване
До 1989 6 6
1991 3 9
1992 1 10
1993 5 15
1994 6 21
1995 21 42
1996 13 55
1997 10 65
1998 21 86
1999 20 106
2000 12 100
2001-2002 19 102
Около една трета от режимите се въвежда със закон, останалите – с подзаконови актове. Намаляването на броя на законите, налагащи режим, не означава, че такива не присъстват в подзаконови актове. На това отгоре, вместо „лиценз“ все по- често се използват нови думи като „оправомощаване“ и „акредитиране“.
Очевидно годишното преброяване и оценка на режимите не е в състояние да даде положително отражение върху бизнес средата. Очевидно е също, че за разрешаването на проблема е необходима не реформа на парче, а системен подход. Затова внасянето в парламента в края на декември на Законопроект за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност може да бъде оценено като положителна стъпка в посока към подобряване на бизнес средата.
Основните цели на този проект, са следните:
1. Да бъде уредено трайно приложението на чл. 19 от Конституцията на РБ, а именно случаите, в които се допуска ограничаване на гарантираната свобода на стопанската инициатива;
2. Да бъдат определи, както границите на намеса, така и начините, по които държавата ще регулира стопанската дейност – видовете режими; границите на приложение; задължителните процедури за получаване на разрешение, отказ и обжалване на решенията;
3. Разписване на правомощията на администрацията и ограничаване в ясни рамки на административната целесъобразност.
За съжаление обаче в окончателния вариант на законопроекта (такъв, какъвто той бе внесен в парламента) липсват някои от най-съществените разпоредби от първоначалния му вариант (изготвен от група експерти от АМСП, БТПП, БСК, ИПИ и независими юристи), а именно:
– Изискването за предварителна оценка на въздействието при въвеждане на нови режими, включително разглеждане на решение да не се създава регулация;
– Задължението на администрацията да прави служебна проверка относно факти и обстоятелства, вече вписани в публичен регистър, което би прехвърлило разходите по прилагане на режима от частния сектор върху администрацията, би направило явни и измерими тези разходи и в крайна сметка – би послужило за отмяна на множество скъпи и недотам нужни режими и процедури.
– Института на т.нар „мълчаливо съгласие“. Въвеждането му би променило работата на администрацията и би ускорило процедурите по навлизане в бизнеса.
За да има съществено подобрение в бизнес средата обаче, този закон трябва да следва първоначалната си цел и философия, т.е. да служи като обща основа за промяна. Той не трябва да се съобразява и нагажда с действащите норми и процедури, напротив те ще трябва да се променят, за да се съобразят с него. Той не трябва да се съобразява и с възможностите на администрацията да прилага сега действащите режими по сега действащите административни процедури, а именно да намали режимите и да промени процедурите.
2.Привилегии и администрация
Особено важна тенденция в стопанската политика на правителството през 2002 г., е (както вече нееднократно сме отбелязвали), че то създава атмосфера на борба за привилегии, за съревнование за облаги по партийна линия. А привилегията винаги означава да спечелиш за сметка на другия през държавата. Това се вижда от натиска за облаги при държавните поръчки, изявите на основните бизнес асоциации и синдикати. И както коментирахме в навечерието на изборите имахме повод да споменем, че най-голямото предизвикателството на новото правителство ще бъде да устои на натиска от страна на бизнеса за предоставянето на привилегии. Това предизвикателство остава актуално и сега.
Най-интересна през годината беше намесата на синдикатите в стопанската политика. В деня, в който Дойчебанк купи чешкия аналог на БТК, в България един от професионалните съюзи (КНСБ) публично обяви „социален“ рекет на финансирания от тази банка кандидат-купувач на „Булгартак“. Досега не е имало опит за толкова явна намеса на синдикат в сделка по продажба на държавно предприятие, или поне не за толкова голямо предприятие и не толкова публично. Липсата на такъв прецедент се обяснява с гарантираните от стария закон за приватизацията облаги за работещите като акционери и като участници в РМД. Новият закон не бе харесан от синдикатите още по време на първото му публично обсаждане: в „структуроопределящите“ предприятия нямало защита на интереса на работещите след приватизацията им.
Привилегията да определят направленията на управленската политика синдикатите поискаха и по други поводи. Като най-явно те се противопоставиха на прокарвани промени в Кодекса на труда, които да ограничават влиянието им върху социалната политика на правителството през Тристранния съвет (заради въпроси, свързани с така нареченото жизнено равнище).
3. Обществени поръчки и конкуренция
Две порочни практики се свързват все още с обществените поръчки.
Първата се дължи на опитите да се вкарат в закона текстове, които да позволят чрез администрацията да се връщат услуги през обществените поръчки. Такива текстове са обещаните на бизнеса привилегии в поръчките за компании, които използват местни ресурси или правят бизнес в по-проблемни региони. Друг пример са законовите разпоредби, които позволяват на компании с разсрочени публични плащания вече да кандидатстват за обществените поръчки. И при двата случая може да се очаква засилен натиск от бизнеса да се предпочитат едни кандидати пред други и засилване на конкуренцията за политически протекции.
Втората порочна практика е, че самата администрация наложи да се заобикалят общите процедури, за да се ‘избират’ вече ‘избрани’. Изминалата година ще се запомни с изнесената стенограма от заседанието на Министерски съвет, където се търсят възможности да се заобиколи общия ред за възлагане на обществена поръчка заради договора с Краун Ейджънтс за митниците. Този случай е странен, защото необходимостта от външна експертиза в митниците бе очевидна, а кандидатурата на предварително избраните едва ли би била бита в открита процедура.
4. Достъп до информация и регистри
Както при обществените поръчки, така и при други административни процедури достъпът до информация чрез публичните регистри може да направи решенията по-прозрачни. През тази година вече могат да се намерят имената на компаниите, получили държавни помощи през бюджета в нарочен електронен регистър. Откритият достъп до процедури и движението на офертите при обществените поръчки също се запази. Остава основна слабост на регистрите, че разкриват информация пост фактум, като не показват кой за какво кандидатства, как и защо се вземат решения и какви са намеренията за държавно регулиране. Така например няма информация за компании, поискали държавни помощи и не се поместват позициите на всички засегнати от провежданата политика страни, което донякъде обезсмисля друга информация от регистъра.
Договорът с Краун Ейджънтс нажежи темата национална сигурност и достъп до информация за намеренията на правителството. Закон за класифицираната информация наруши демократични стандарти и принципи и въведе списък с информация, класифицирана като държавна тайна с особен раздел за „информация, свързана с икономическата сигурност на страната“. В раздела четири от седемте категории информация нямат нищо общо с националната сигурност, но дори и останалите три са почти пълна практическа безсмислица в условията на пазарно стопанство, отворено към регионалния, европейски и световен пазар. Две категории информация „документи за преговори по сключване на финансови договори от общодържавно значение“ и „информация, относно технологични и организационни решения, чието разгласяване би заплашило с увреждане важни икономически интереси на държавата“ използват неопределими в правото термини.
Права на частна собственост
Четири са законопроектите, които тази година застрашиха сериозно правата над частната собственост.
Единият е написаният от МВР проект за отнемане в полза на държавата имущество, придобито от престъпна дейност. Идеята е да се блокира, изземва и отнема частна собственост, за която има ‘достатъчно силни съмнения’, че е придобита по незаконен начин.
Другият проект е поправка в Закона за държавната собственост. Поправката позволява при отчуждаване на терени за строеж на инфраструктурни обекти, собствениците вече да не получават равностойни терени на друго място, а единствено парично обезщетение по пазарна оценка, т.е първо ви отнемат имота, а след това „договаряте“ „пазарната оценка“.
Третият е широкоизвестният проектозакон на депутата Корнезов (гласуван на първо четене), който предвиждаше намеса на прокурора в сделки по негово (нейно) усмотрение. Всъщност обясненията на г-н Корнезов от времето на обсъжданията на проектозакона в пресата сега се откриват в решенията на съда по сделките за Булгартабак и БТК.
Четвъртият проектозакон предвижда, че ако спестявате за старини в частен пенсионен фонд, но случайно починете преди определената възраст, вашите пари ще отидат не при вашите наследници, а при НОИ.
Международни договори
1.Поканата за НАТО, преговорите с ЕС и административен капацитет
Поканата за НАТО е безспорно най-доброто външнополитическо събитие на годината. То се случи, поради необходимостта алиансът да осигури изпълнение на еднотипна външна политика и предвидимост в изпълнението на поети ангажименти и заявени намерения. От бившите страни-членки на Варшавския договор само България попадна в положение да наруши ембарго в навечерието на самата покана. След 1999 г. от всички бивши социалистически страни само тези от Балканите са възбуждали подозрение за или дори попадали в ситуация да продават оръжие на Ирак.
През изминалата година икономиката на България получи от ЕС оценка „действаща пазарна икономика“. Това е безспорно положителен сигнал. Друга формулировка би накарала външните наблюдатели да питат какво не е наред и самият въпрос би влиял отрицателно върху възможен инвестиционен интерес.
В същото време вътрешните наблюдатели и бизнес отчитат по-скоро трудностите и непостоянството на реформите и средата за работа. Резюмирани на езика на критериите за присъединяване и за „действаща пазарна икономика“, представените в настоящия доклад особености на 2002, предполагат, че: 1. общественото съгласие с посоката на реформи е крайно крехко; 2. ограниченият паричен монопол (валутен съвет) на БНБ (който ограничава административния произвол и на който се крепи предвидимостта на цените и стопанската среда) може да бъде демонтиран; 3. правата на собственост не се радват на обществено уважение и защита.
Копенхагенската среща на високо равнище потвърди относително близък хоризонт на присъединяване през 2007 г. Оптимистичността на този възглед е очевидна. За да достигне нивото на сливане по основни стопански и институционални показатели (например пресмятаните от Дойчебанк виж: повече) за десетте страни нови членове, през следващите пет години България трябва да има икономика, която расте с най-малкото два пъти по-висок темп от този на новите членки. От друга страна, не само икономически, но и политически, позиционирането на страната спрямо правилата на ЕС е някъде между новите членове от източна Европа и балканските страни. Основната разлика е в това, че при първите проблемът е в преодоляването на предизвикателствата на единния пазар, докато при вторите все още проблемни са въпросите на правосъдието и вътрешния ред („justice and home affairs“). България е единствената от присъединяващите се страни, за която постигнатото в преговорите по глава „правосъдие“ изглежда поставено под съмнение.
На пръв поглед, от тези събития лъха фатализъм: България се държи по-скоро като част от демонизираните и без друго Балкани, а не като бъдещ член на ЕС и НАТО. Друга страна от региона – Хърватска – стои икономически по-близо до съюза; има известен шанс и тя да бъде присъвукупена към България и Румъния за 2007 г.
Всъщност обаче никаква предопределеност няма: и в двата случая е налице крайно незадоволителна работа на администрацията.
Вместо заключение
През 2002 г. принципът за върховенство на закона бе често нарушаван, или пренебрегван, не само от правителството, но и в парламента, от опозицията, синдикатите и съдебната система. В едно общество има върховенство на закона, когато се случва поне следното:
1. зачитат се основните индивидуални права – на живот, на собственост и стопанска свобода;
2. законите, независимо по какъв процедурен ред са приети, не противоречат на тези права, а гарантират равно третиране, т.е. не отнемат права от едни, за да се облагодетелстват други;
3. законите са такива, че всеки може да планира действията си и да сключва договори въз основа на известни предварително правила, с други думи – правилата не се променят с обратна сила.
Със сигурност обаче е ясно, че не всеки закон, приет от Народното събрание при спазена процедура, изпълнява този принцип. Това е възможно заради някои противоречия в самата Конституция, която едновременно гарантира права, но и дава възможност тези права да бъдат ограничавани при парламентарно мнозинство. В последна сметка, хората, които взимат решения – в изпълнителната, законодателната и съдебната власт – имат свободата да зачитат основните права и свободи, или да ги „заобиколят“ чрез процедурно законни действия.
През годината подобни опити бяха повсеместни:
“ промени в закони, целящи единствено да позволят назначения на конкретни лица на определени държавни служби;
“ промени в ГПК, с които прокурорите получиха възможност да се намесват в частноправни отношения;
“ идеи за извънсъдебни процедури по отнемане на частна собственост;
“ множество промени в закона за приватизацията;
“ решения на съдии, които тълкуват икономическата целесъобразност на решения на администрацията и закони.
Списъкът може да бъде продължен.
От гледна точка на стопанската дейност, най-важни изглеждат намеренията и действията на администрацията да не се съобразява с правилата, а да се опитва да ги променя пост фактум със задна сила. Най-значим пример е идеята за необжалваемост на решения по приватизацията със задна дата. От друга страна, двете процедури – за Булгартабак и БТК – се проведоха при предварително създадени правила на равнопоставеност и състезания, но бяха спрени в съда точно с аргументи по ефективност и целесъобразност.
Средата за правене на бизнес (и изобщо – за живот) в България все повече се подчинява на лични решения, намерения, хрумвания на депутати, министри или съдии, а не на правила и принципи, върху които има съгласие поне в определена степен, и които именно правила, които гарантират равенство пред закона и защита на правата и договорите.
