Световната криза и фискалните институции в Централна и Източна Европа*

В свой доклад от 2010 г., озаглавен „Световната криза и фискалните институции в Централна и Източна Европа и Централна Азия”, Световната банка разглежда фискалните резултати на страните от Централна и Източна Европа за периода 2008-2010 година. Тези резултати се оценяват в контекста на общите промени във фискалните институции. Под фискални институции в доклада се имат предвид правителствените институции, следящи за изпълнението на бюджета в неговата приходна и разходна част.

Икономическата ситуация в държавите от Централна и Източна Европа се подобрява значително преди настъпването на кризата, в следствие на което се отчита драстичен скок в данъчните приходи. В някои страни правителствените разходи нарастват значително в предкризисните години и когато данъчните приходи се сриват в разгара на кризата, тези страни се оказват с огромни дефицити. Страните, извършили по-смели реформи във фискалната сфера, се справят по-добре с бюджетните предизвикателства на кризата, но и при тях се открояват недостатъците на статуквото. С настъпване на възстановяването се увеличава и значимостта на институциите, гарантиращи фискалната дисциплина.

Предкризисният период в Централна и Източна Европа е белязан от десетилетие на силен икономически растеж и благоприятна международна среда. Налице са високи данъчни постъпления, изпреварващи темпа на икономически растеж. Заедно с това се увеличават и разходите, като техният ръст в повечето страни изпреварва този на приходите. Въпреки този дисбаланс, бързите темпове на развитие задържат бюджетния дефицит в ниски граници. За периода 2000-2008 година средният държавен дълг на страните от региона намалява от 47% на 23%, но в повечето страни размерът на правителството остава на същите нива или дори се повишава.

Фискалните реформи като цяло оказват положителен ефект и страните, в които са направени с повече решителност, преминават с по-малко сътресения през кризата, докато в други –  реформите са по-скоро с показен характер без да водят до значителни резултати. Въпреки създаването на фискални институции от законодателния орган на съответната страна, техните права са силно ограничени до констатиране на неблагоприятни тенденции, изготвяне на доклади и отправяне на препоръки, но без реално да могат да ограничат бюджетните разходи. Поради тази причина институциите нямат необходимата гъвкавост, за да вземат адекватни мерки против постоянно растящите дефицити.

Най-добре се справят държавите, в които фискалната дисциплина е силно централизирана, тоест допустимите дефицити се определят от Министерството на финансите. Обяснението е в това, че всеки ресор счита себе си за основен приоритет и очаква икономиите да бъдат направени за сметка на останалите. В страните с такава политика, с изключение на Полша, са регистрирани по-големи дефицити и по-силен спад на БВП. За тази група държави са характерни по-ниска прозрачност на публичните разходи и популистки политики с процикличен характер. В резултат, възстановяването при тях започва най-късно и се усеща най-слабо.

Неразумната фискалната политика довежда до увеличаване на бюджетния дефицит в страните от региона през 2009 г. средно с 4 процентни пункта спрямо 2008 и 6 спрямо 2007. Различните бюджетни резултати са причината за различни антикризисни мерки при идентични условия на задълбочаваща се рецесия. Държавите, въвели преди кризата механизми, гарантиращи фискална стабилност, имат възможност за повече данъчни намаления, капиталови разходи и социални трансфери, а други с прекомерни дефицити имат нужда от външно финансиране и под натиска на международни институции, основно МВФ, увеличават данъците и намаляват социалните и капиталовите разходи.

В пост-социалистическите страни от Източния блок дори след 20 години на преход от централизирана към пазарна икономика остава актуален въпросът докъде да се разпростира ролята на държавата. Под натиска на многочислени социални групи бяха блокирани или нееднократно отлагани ключови реформи, регламентиращи правно тавана на бюджетните разходи, както и условията за индексиране на заплатите в публичния сектор, пенсии и социални помощи. Заради това първото десетилетие на преход (1990-1999) бе доминирано предимно от институционални реформи, но често новосъздадените институции са с бутафорни функции. Реформите с ясно изразен икономически характер успяват да вземат превес над политическите  едва през второто десетилетие (2000-2009).

Някои страни успешно въвеждат контролни механизми върху изразходването на бюджета. Въвежда се практиката за изготвяне на средносрочни финансови рамки от по няколко години. Изследването на Световната банка доказва, че съществува права зависимост между степента на икономическо развитие от една страна и напредналостта на реформите и фискалната дисциплина от друга.

Политическата воля (или нейната липса) е в основата на реформите и неин предопределящ фактор. Правителствата, които нямат нужната решителност за по-умерено и по-разумно изразходване на публичните финанси стават жертви на собствените си опити да избегнат остри обществени реакции. Дългогодишната експанзионистична политика е причина за раздуването на големи икономически балони. При тяхното спукване се заличават няколко години на икономически растеж, а съотношението публичен дълг/БВП драстично се влошава до такава степен, че се обезсмислят усилиятa на няколко поредни правителства за неговото намаляване. Ефектът от кризата в страните без фискални институции с регулаторни функции е по-силен отколкото през 1997/1998 г., като дори се стига до двуцифрени свивания на икономики.

В дългосрочна перспектива кризата вероятно ще има две основни последици. Дългогодишните реформи в социалните програми, които заради лесното дългово финансиране след 2000 г. бяха многократно отлагани и загубили скорост за цяло едно десетилетие, ще бъдат извършени и ще допринесат за по-голяма устойчивост на публичните разходи. От друга страна движещите сили за по-строги фискални правила набират сила. Този процес е съпътстван от разширяване на правомощията и капацитета на институциите, които ще имат властта да ги прилагат.

*Резюме на доклада на Световната банка „The great crisis and fiscal institutions in eastern and central Europe and central Asia. Пълният текст на доклада е достъпен тук. Преводът е на Ивайло Тасев, стажант в ИПИ.