Свенливата прозрачност на „общинските икономики“

Войната и енергийният шок в Европа отново поставиха в центъра на вниманието ролята на държавата като пряк участник в стопанската активност – в България доминиращата част от енергийните компании и производителите на оръжие и боеприпаси са публични предприятия. Съвсем скоро пък пандемията от Ковид-19 отново ангажира обществен интерес около държавните болници и финансирането на здравеопазването като цяло. Покрай „големите“ дискусии обаче не бива да забравяме, че общините също извършват разнообразна икономическа дейност, макар и често да се приема, че тя е поне частично в полето на т.нар. публични услуги, които трудно биха съществували изцяло на пазарен принцип.

Гражданите имат право да знаят, а и съвсем рационално задават въпроси, за ефективността на управлението на общинската икономика. Защо парното струва толкова и защо има аварии във водоснабдяването? Това ли е най-оптималната схема на обществения транспорт в града и колко плащаме с данъците си, за да го издържаме? А защо избираме електрически автобуси пред тролеи? Каква е стратегия за инвестиране на парите от платеното паркиране и наемите от пазарите? Защо не стигат места в гробищните паркове? Какъв е най-добрият начин да се изхранват децата в детските градини? Трябва ли общината да възлага дейности на частни изпълнители или да има собствено звено, което да ги извършва? Все въпроси, чиито отговори трябва да намираме в предоставяната от всяка община информация.

Местните власти участват в стопанския живот в две форми – чрез участие в търговски дружества и чрез създаване на общински предприятия по Закона за общинската собственост. В първия случай това са отделни юридически лица, създавани и управлявани според Търговския закон като всеки друг търговец, докато общинските предприятия са специализирани звена в общината за изпълнение на местни дейности и услуги, финансирани от общинския бюджет.

Бърз преглед описва какво могат да научат гражданите на 5-те най-големи общини в България за дружествата и предприятия, управлявани от съответните местни администрации. Става въпрос за София, Пловдив, Варна, Бургас и Стара Загора с техните над 2,3 млн. жители, където общините са похарчили през 2021 г. над 2,8 милиарда лева и в същото време събират 47% от всички собствени приходи на местното самоуправление в страната.

Стопанска дейност в петте най-големи общини

 Източник: Проучване на ИПИ, интернет сайтове на общините

Само тези пет общини са създали и управляват 154 дружества и 39 общински предприятия. Макар повече от половината от дружествата да са лечебни заведения, остават още 62 структури, извършващи „същинска“ стопанска дейност. Като се замислим, става дума за десетки и дори стотици лица, които представляват, участват в управлението и отчетността, носят отговорност, подписват договори и насочват финансови ресурси, определят цени, разпореждат се с имущество – и то само в тези пет общини, пък били те и най-големите.

Кратката оценка на предоставяната информация е, че общинските власти подхождат по-скоро формално – изпълняват минимума (или „по буквата на закона“) за публикуване и формалните изисквания за публикуване, без да полагат усилия да представят на гражданите разбираема и позволяваща външен анализ картина на извършваната стопанска дейност. Ето няколко ключови проблема:

Информацията се публикува на няколко различни места на интернет страниците на общините. Повечето общини от разгледаните имат обособено място за публични регистри – където са представени регистри на търговските дружества и общинските предприятия – и друго място, където се публикуват отчети на дружествата и обобщен доклад за дейността им за годината.

За много от търговските дружества липсват публикувани отчети както за 2021 г., така и за първото тримесечие на 2022 г. Това формално не е нарушение след промените по време на пандемията, които удължиха сроковете за публикуване, но все пак доброто и прозрачно управление предполагат по-навременно отчитане. Друго неудобство е, че общините публикуват тримесечните отчети, а за годишните съветват гражданите да ги търсят самостоятелно в Търговския регистър – очевидно затруднение, ако трябва да се извадят отделно отчети за десетки дружества.

Интересното е, че някои от дружествата, за чиято дейност има най-силен обществен интерес, са пословично бавни в отчетността. В София например това е „Топлофикация София ЕАД“ – традиционно във финансови затруднения, постоянно в търсене на държавни субсидии, сега в окото на газовата криза. Но гражданите могат да видят само резултати за 2020 г., дори не за 2021 г. Съвсем в друг формат пък има частични коментари и бележки в обобщения доклад за дейността на предприятията (виж и по-долу). А не е като да няма актуални данни – дружеството доставя топлоенергия по регулирани цени и през юни е внесло изключително подробен анализ в КЕВР и нищо не пречи част от основните показатели за инвестиции, текущи разходи, ефективност на управление да бъдат обобщени и достъпни на страницата на общината.

Тук стигаме до годишните обобщени доклади за дейността на публичните предприятия. Трябва да отбележим, че в две от петте разгледани общини липсват доклади за 2021 г., вероятно заради забавени отчети на отделни дружества. Според правилника за прилагане на закона за публичните предприятия този доклад трябва да опише финансовото и оперативно състояние на предприятията и изпълнението на заложените стратегически цели и планирани резултати. Предполага се, че анализът ще представи индикатори като приходи, възвръщаемост, плащания от/към бюджета, публични цели, персонал, пазарен дял, удовлетвореност от услугата и т.н., като може да се извършва съпоставка с предприятия от частния сектор. Прегледът на публикуваните доклади на най-големите общини обаче показва доста фрагментарни и кратки текстове с произволно представени избрани индикатори, които трудно дават възможност да се добие представа както за развитието на дружествата във времето, така и да се сравни управлението на сходни по предмет на дейност предприятия в различни общини. Една от очевидните слабости е липсата на стандартизиран обхват и подредба на съдържанието на докладите. Изобщо не се вижда и някаква дискусия за целите на съществуване на дружествата и причината те да са общински, описание на потребността от обществената услуга или сравнение с алтернативи за предоставянето й от частния сектор в пазарна среда.

Всъщност нормалната логика предполага именно в тези обобщени доклади да намираме отговори на най-често задаваните въпроси, които предизвикват обществени скандали, уволнения на мениджъри или загуба на изборите на кметове. Отново поглеждайки към София, общината дължи информация и анализ, които са нужни на всеки среднограмотен наблюдател, за да си създаде представа колко трябва да се повиши цената на парното при текущите цени на природния газ, подобрява ли се или се влошава събираемостта на приходите, оптимално ли се насочват ресурсите за инвестиции и ремонти. В същия дух, точно тези доклади трябва да аргументират пред обществото защо съществува синя и зелена зона, къде отиват парите от глобите, какви са ефектите върху трафика и възможностите за паркиране, подобрява ли се достъпността и привлекателността на градския транспорт и т.н.

В регистъра на общинските предприятия се дава информация само за минимално изискваните показатели според закона. Така например, можем да видим колко лица са заети в определена дейност и какви общински имоти се използват, но не виждаме колко приходи са събрали, колко средства са похарчени, какви услуги са предоставени и т.н. Иначе казано, гражданите не могат да добият представа дали поддръжката на гробищата, озеленяването на парковете, организирането на сватбите или изхранвате на учениците се извършват ефективно, колко средства от данъци отиват за субсидиране и каква е оптималната цена на услугата, която ползвателите трябва да плащат. Още повече, достъпната информация не дава възможност да се сравняват показатели с аналогични услуги в различни общини, което е един от най-силните инструменти за граждански контрол над администрацията.

***

Материалът е изготвен по проект на ИПИ „Общинските дружества в действие – инвентаризация, анализ и препоръки за по-добро управление“ (№BG05SFOP001-2.025-0040), финансиран по Приоритетна ос № 2 „Ефективно и професионално управление в партньорство с гражданското общество и бизнеса“ по процедура BG05SFOP001-2.025 за предоставяне на безвъзмездна финансова помощ чрез подбор „Повишаване на гражданското участие в процесите на изпълнение и мониторинг на политики и законодателство“ на Оперативна програма „Добро управление”.