Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

СТАНОВИЩЕ на ИПИ по проекта на актуализация на Националната програма за реформи на Република България (2012-2020)

Автор: ИПИ / 23.03.2012
Оцени тази статия:

На 27 март 2012 министерството на финансите организира обществена дискусия по вариант 3 на актуализираната Национална програма за реформи на Република България (2012-2020 г.) в изпълнение на стратегията „Европа 2020”.

Институтът за пазарна икономика ще присъства на обсъждането и ще представи следното становище.


Заетост и бедност

Данните за бедността в България категорично показват, че рискът от бедност е най-нисък за тези, които работят – с други думи, заетостта е естественият инструмент за намаляване на бедността и покачване стандарта на живот на българина. Държавните харчове и трансферите трябва да бъдат максимално ефективни (насочени към нуждаещите се и под условия), но те само облекчават симптомите и не решават проблемите в дългосрочен план. Връзката между заетост и риск от бедност е безспорна, но тя не се проявява в НПР, където са разписани предимно разходни политики за ограничаване последствията от бедността. Структурни промени, касаещи заетостта и съответно бедността, не са залегнали в НПР.

Коефициентът на заетост (20-64 години) в страната спада вече трета поредна година и към края на 2011 г. е около 64%, което представлява спад от над 7 процентни пункта в рамките на три години. Това развитие ни отдалечава сериозно от заложената цел за 76% заетост към 2020 г., която оттук нататък изисква ръст от близо 1,5 процентни пункта на година, за да бъде постигната. Тежкият удар на кризата по заетостта и липсата на каквото и да е било възстановяване въпреки превъзмогването на кризата от гледна точка на икономическия растеж категорично показва наличието на структурни проблеми пред пазара на труда, които повече не могат да бъдат пренебрегвани.

Всички мерки, касаещи заетостта, разписани в НПР, са насочени единствено към разходване на средства (национални и европейски) за подкрепяне на заетостта. Няма нито една адекватна мярка, която да предвижда структурна промяна, тоест да има отношение към това доколко гъвкав е пазарът на труда например. Това категорично се разминава с направените предложения от ИПИ преди една година по НПР, а именно да се постави фокус върху регулациите на пазара на труда и възможностите (съответно пречките) пред частния сектор да открива нови работни места.


Предложения на ИПИ за по-гъвкав пазар на труда

  • Отпадане на излишни регулации от Кодекса на труда и свързаните с пазара на труда наредби – например по отношение на работно време, възнаграждения, условия на труд;
  • По-лесно наемане и освобождаване на работници – например, отпадане на изискването за задължителна аргументация на работодателя при прекратяване на трудов договор с предизвестие;
  • Премахване на разпоредбите, които дават право на министъра на труда административно да разпростира сключени колективни трудови договори върху фирми, които не са ги подписали и отмяна на насилствено разпространени договори, които в момента са действащи;
  • Премахване на минимална работна заплата и минимални осигурителни прагове – праговете се вдигат всяка година от началото на кризата и се превърнаха в основна преграда пред откриването на нови работни места с тежки последствия за младежката безработица;

Тези предложения, както и всичко, свързано с регулациите на труда и гъвкавостта на пазара, не са коментирани в НПР, т.е. те не се разглеждат като имащи отношение към проблемите на заетостта и бедността. Разписването единствено на разходни политики налага впечатлението, че НПР е изготвена проформа и се използва като инструмент да оправдае различни публични политики, финансирани с европейски и български пари.

 

Пенсионна реформа и социално осигуряване

Както първоначалната, така и актуализираната Национална програма за реформи предвиждат редица мерки в сферата на пенсионната система и социалното осигуряване с цел подобряването на техните баланси и намаляването на тежестта им върху държавния бюджет. Според нас, обаче, тези мерки не адресират основния проблем на държавното пенсионно осигуряване, а именно липсата на достатъчно стимули за осигуряване върху реалните доходи. Сред основните причини зад тези отрицателни стимули са ниските пенсии на настоящите пенсионери и фактът, че техният размер остава „заложник” на политическите решения на всяко поредно правителство, а не зависи от приноса на пенсионерите към системата. Предвид изключително слабата връзка между плащани осигуровки от една страна и получавана пенсия, от друга, настоящите работещи нямат стимул да декларират истинските си доходи,като значителна част от трудещите се или изобщо не се осигуряват, или се осигуряват на минималния осигурителен доход за съответната професия. Т.е. предвид липсата на ясна връзка между осигуровките и последващата пенсия, осигуровките се разглеждат единствено като данък и изземване от държавата, а не като форма на спестяване за осигуряване на старините.

 

Предложения на ИПИ в областта на пенсионната реформа и социалното осигуряване

Една цялостна реформа на пенсионната система би следвало да адресира този проблем, като създаде достатъчно положителни стимули за осигуряване върху реалните доходи. Това би могло да се  постигне с обвързване на пенсията с внасяните осигуровки посредством преминаването към лични пенсионни сметки. Балансът на тези сметки може да се следи от осигуряващия се във всеки един момент, като пенсията му ще зависи изцяло от натрупаните средства в трудовия му живот.

Стъпка в посока към засилване ролята на капиталовия стълб и личните пенсионни сметки е заложеното в НПР увеличение на вноската за универсалните пенсионни фондове с 2 пр. п. от 1 януари 2017 г. Не е обяснено, обаче, защо тази мярка се отлага във времето. Считаме, че тази вноска би могла да се увеличи още от началото на 2013 г. за сметка на пренасочване на тези 2 пр. п. от вноската в държавното обществено осигуряване (ДОО). Този процес на пренасочване на вноски от ДОО към лични пенсионни сметки би следвало да продължи и в следващите години по ясен и неотменим план с цел след съответния период от време да се премине изцяло към осигуряване на новонавлизащите в пенсионното осигуряване в лични пенсионни сметки.

Най-често цитираният аргумент срещу пренасочването на вноски от ДОО към капиталовия стълб е рискът от увеличаващ се дефицит в държавната пенсионна система. Това, което се пропуска, обаче, е че тази система и в момента има увеличаващ се дефицит, въпреки че държавата се включи като трети осигурител, наравно с работодателя и с работника.  Този дефицит (4,2 млрд. лева за 2010 г.) и сега се покрива не от осигуровки в ДОО, а от други приходи в бюджета.С други думи, и в момента държавното пенсионно осигуряване не се издържа от осигуровки, а разчита на дофинансиране с други бюджетни приходи.

Отправната точка при една цялостна реформа би следвало да бъде дългосрочната неустойчивост на сегашната система и хроничният й дисбаланс, който се влошава със всяка измината година въпреки увеличаващите се осигурителни прагове и новото увеличение на осигуровките от началото на 2011 г. Частични мерки като 4-месечно увеличение на пенсионната възраст всяка няма да помогнат за преодоляването на тези хронични дисбаланси. За тях е необходима по-радикална  и по-смела реформа, която както да засили ролята на личните спестявания, така и да започне колкото е възможно по-рано (началото на 2013 г.). Безспорно в периода на преход към лични пенсионни сметки е необходимо да се продължи с вдигането на необходимия стаж и пенсионна възраст, но това би следвало да се прави с по-големи стъпки и да не се отлага във времето.

В същото време, в преходния период политиката на увеличаване на пенсиите би следвало да е изключително внимателна и разумна с цел да не се натовари допълнително системата от страна на разходите и да не се застраши осъществяването на реформата.

  

Подобряване на ефикасността на публичните разходи 

Предвид новите реалности в ЕС и затягането на финансовата дисциплина в еврозоната, смятаме, че е необходимо България да актуализира своите фискални правила, като също ги направи по-строги. Новото междуправителствено споразумение на 25 страни от ЕС,към което и България се присъедини неотдавна, измества фокуса от общия бюджетен баланс върху структурното салдо, т.е. балансът, изчистен от циклични и еднократни ефекти. Предвид силната зависимост на бюджета на българската държава от икономическия цикъл и особено на приходната част и на баланса, едно такова актуализиране на съществуващите бюджетни правила за България и изричното записване на правило за структурния баланс е наложително.

Залагането на структурно салдо от 0% в Конституцията или в Закона за устройството на държавния бюджет, т.е. балансиран бюджет след отчитането на циклични ефекти и еднократни мерки,би била подходяща цел за България. Независимо каква ще е конкретната цифрова цел в рамките на позволения диапазон по гореспоменатия договор, обаче, е необходимо да се предвиди автоматичен механизъм за санкции и корекция при превишение на законово позволения структурен баланс.

Освен необходимата по наше мнение актуализация на фискалните правила на национално ниво, е препоръчително залагането на мерки за повишаване на ефективността на бюджетните програми. Това може да се постигне като се премине към реално програмно бюджетиране във всички разпоредители с бюджетни кредити, въвеждане на срокове за бюджетни програми, незабавното прекратяване на неефективни програми и т.н. Ефективността на бюджетните разходи би се подпомогнала от повишен контрол и прозрачност при разходването на бюджетни средства. В това отношение присъединяването на България към инициативата Open Government Partnership (OGP), по която основно направление е точно прозрачност при харченето на обществени средства, е добре дошло. С цел гарантиране изпълнението на ключовите мерки по OGP, включването им паралелно към Националната програма за реформи е препоръчително. Сред тях биха могли да бъдат мерки за публикуване на:

1/ информация за възнагражденията в държавната администрация;

2/ бюджети и отчети на разпоредителите с бюджетни кредити;

3/ заети и незаети щатни бройки (постоянна актуализация).

 

Подобряване на бизнес средата

Бизнес средата в България се влошава през последните години, както се вижда от класацията Doing Business, която нарежда страната на 59-то място през 2012 г., в сравнение с 57-мо година по-рано. Основните проблеми за това са сферите на получаване на разрешително за строеж, регистриране на собственост, защита на инвеститорите, обявяване в несъстоятелност. Според нас новата Национална програма за реформи 2012-2020 г. не адресира тези и други проблеми, пред които е изправен бизнесът в страната. Част от предложените мерки в НПР изглеждат твърде общи, пожелателни и с неясен ефект. С цел адресиране на конкретни проблеми, както и подобряването на цялостната бизнес среда в България предлагаме да се включат в програмата и следните мерки:

·         Разширяване обхвата на „мълчаливо съгласие“ за всички административни услуги;

·         Прилагане на предварителна оценка на въздействието при всяка промяна на съществуващ или изготвяне на нов нормативен акт. Въвеждане на предварителна и последваща оценка на въздействието за бюджетните програми – предварителна на етапа на изготвяне на програмата и последваща след, например, 2 години от тяхното действие. Ако такава не е възможна за всички програми на този етап, да се въведе приоритетно за големите програми, а впоследствие и за останалите;

·         Улесняване и ускоряване на процедурата по несъстоятелност и подобряване на принудителното правоприлагане;

·         Разписване на конкретни напътствия за прилагане на Закона за държавните такси на принципа „възстановяване на разходите“. Въвеждане на административни наказания в структурите, неспазващи този принцип;

·         Прилагане на едни и същи такси, процедури и срокове за еднакви услуги в различните общини, като например разрешителни за строеж, присъединяване към ВиК, електроразпределителната мрежа;

·         Определяне на списък с най-често използваните административни услуги и срокове за предлагането им по електронен път;

·         Премахване възможността за определяне на минимални съсловни цени, например за одитори, адвокати, архитекти, инженери, фармацевти.