Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Становище на ИПИ по Проект на Секторна пощенска политика на Република България 2014-2017

Автор: Явор Алексиев / 17.10.2014
Оцени тази статия:

В Проекта са пропуснати някои важни за развитието на сектора въпроси и са използвани някои неточни формулировки, които се нуждаят от преработка. Конкретните ни препоръки са разписани в края на настоящия документ.

 

Състояние и дейност на задължения оператор

Считаме, че е необходимо в Проекта на Секторна пощенска политика на Република България 2014-2017 да бъде обърнато допълнително внимание на текущото финансово и оперативно състояние на задължения оператор – „Български пощи” ЕАД. Неблагоприятните финансови резултати на компанията през последните няколко години и продължаващата загуба на пазарен дял в сферите както на универсалните пощенски услуги (УПУ), така и на неуниверсалните пощенски услуги (НПУ), са следствие от дълго отлагани вътрешни реформи, които в даден момент могат да възпрепятстват предоставянето на УПУ.

Задълбочаването на проблемите е видно от данните, включени в Годишния доклад на Комисията за регулиране на съобщенията (КРС) за 2013 година. Според КРС, през 2013 г. за пръв път от либерализирането на пазара на пощенски услуги е регистриран ръст в сегмента УПУ, но той е при частни оператори, предоставящи услуги в обхвата на УПУ. Нещо повече, делът на „Български пощи” ЕАД от пазара на УПУ намалява, а този при НПУ остава пренебрежимо нисък (едва 4% през 2013 г.) – тенденция, която регулаторът очаква да продължи. Това поставя националния оператор в изключително тежко положение, което трябва да бъде взето предвид при изготвянето на настоящия стратегически документ. Причината е, че финансовата и оперативна устойчивост на задължения оператор е задължително условие за нормалното функциониране на пазара на пощенски услуги, и по-конкретно – за предоставянето на УПУ в текущия му вид.

Ефект на електронната търговия

В Проекта е отразена тенденцията на намаляващи обеми на писмовни пратки и негативното влияние, което тя има върху традиционните пощенски оператори (стр.6). В същото време се прави предположението, че увеличаването на колетните доставки (поради развитието на електронната търговия) може да допринесе за увеличаване на обемите и на писмовните пратки чрез разпространение на „каталози, брошури и други материали, посредством които онлайн търговците могат да рекламират своята дейност”. От теста остава впечатлението, че „Български пощи” ЕАД (като задължен оператор, държащ преобладаващата част от пазара на този вид услуга) може би ще успее да компенсира загубата на обеми при традиционните писмовни пратки (и вероятно – хибридната поща).

Подобно предположение не намира подкрепа в данните за разпределение на приходите от пощенски пратки и услуги за периода 2011-2013 г., публикувани в Годишния доклад на КРС за 2013 година. През всяка една от годините на разглеждания период приходите от пощенски пратки за страната и чужбина и от пряка пощенска реклама формират около 16% от общите приходи в сектора, без тенденция за увеличаване. В същото време „Български пощи” ЕАД продължава да губи позиции на пазара на УПУ. Коментарът на КРС е както следва:

„Сериозен е спадът  в дела (на „Български пощи” ЕАД – бел. ИПИ) от приходите от пощенски пратки от 89 % през 2012 г., на 73 % през 2013 г. – намаление с около 16 процентни пункта. При колетите до 20 кг позициите на „Български пощи” ЕАД са драстично отслабени, като делът му спада от 73 % на 25 %. (...) Фактът може да се обясни с нарасналите обеми на електронната търговия, при което контрагентите се ориентират в използване на услугите на конкурентите на задължения оператор.”

Социална роля на задължения оператор

В проекта (стр. 8) се посочва, че: „пощенските мрежи, особено в отдалечените и слабо населени райони, играят важна роля за поддържане на сближаване от социална гледна точка и от гледна точка на трудова заетост”. Въпреки че подобна теза е в унисон с наложилите се възприятия за социалния характер на пощенската услуга, тя не следва да бъде част от цялостна концепция за бъдещо развитие на сектора поради обективните промени вследствие на неговата дигитализация. Вменяването на подобен тип социална отговорност на задължения оператор води до практическа невъзможност и липса на стимули за оптимизация на пощенската мрежа – процес, който все още не е стартирал въпреки бързото обезлюдяване на редица населени места.

В момента пощенските станции обслужват населението на 2616 селища от общо 5177 селища, обслужвани от „Български пощи”. Останалите 2561 населени места се обслужват по алтернативни методи, които включват пощенски агентства, пощенски гишета, междуселищни пощальони и други методи. Процесът на обезлюдяване на малките населени места изисква намаляването на броя на пощенските станции и въвеждането на алтернативни методи за обслужване на населението. Това се потвърждава и от данни на Евростат, където България заема едно от последните места в Европа по ефективност на пощенската мрежа, разгледана като „брой на населението, обслужвано от една пощенска станция”.

Фигура 1: Брой на населението, обслужвано от една пощенска станция през 2010 г. (хил. души)

Източник: Евростат

Забележка: В таблицата са включени последните налични сравними данни на европейско ниво. Следва да се отбележи, че в някои от страните, които се намират под България (като Чехия и Швеция), значителна част от пощенските станции са мобилни.

Задълженият оператор не може да бъде разглеждан като работодател от последна инстанция. Подобен подход обрича компанията на продължаващи финансови загуби и риск от неплатежоспособност. Както показва опитът с други големи предприятия, които не предприемат навреме необходимата оптимизация, отказът от структурни реформи във времена на намаляващи приходи често води до рязка необходимост от масови съкращения. Подобен сценарий би имал силно негативен ефект върху обществените възприятия за значимостта и ролята на предприятието, а с оглед на влошаващите се финансови показатели не може да бъде изключен.  

Компенсация за предоставяне на УПУ

По отношение на предвидения механизъм за компенсация на несправедливата финансова тежест, която задълженият оператор понася при предоставянето на УПУ, считаме, че формулировката: „окончателният размер на компенсацията ще продължи да се определя в зависимост от възможностите на държавния бюджет за съответната година” (стр. 10) е некоректна. При условие, че е налице утвърдена от регулатора методика за изчисляване и доказване на размера на несправедливата финансова тежест, нейният размер не би трябвало да зависи от възможностите на държавния бюджет за следващата година, а от обективната тежест, която предоставянето на услугите в обхвата на УПУ на по-ниска от пазарната цена се понася от оператора.

Оценка на въздействието на предложената стратегия

Въпреки че това е стратегически документ, който няма за цел да посочва в конкретика съответните мерки и действия за постигане на поставените цели, считаме за абсолютно задължително да се направи и приложи предварителна оценка на въздействието от предложените политики в областта на секторната пощенска политика. Липсата на подобна оценка навежда на мисълта, че авторите на документа нямат яснота за очакваните ефекти, нито пък са направили необходимия анализ, който да потвърждава, че очакваните ползи за заинтересованите страни превишават очакваните разходи.

 

С оглед на гореизложените аргументи, ИПИ предлага:

  • Да се подчертае необходимостта от провеждането на мащабни структурни реформи в националния оператор като задължително  условие за нормалното функциониране на пазара на пощенски услуги;
  • Да се приложи индикативен срок и конкретни мерки по същество за структурни реформи в националния оператор;
  • Да се включи в Проекта текст, предвиждащ изготвянето на план за преструктуриране на пощенската мрежа в зависимост от натовареността и териториалното разположение на станциите в малките населени места;
  • Да отпадне (или да бъде преформулирано) предположението, че пощенските оператори (и в частност „Български пощи” ЕАД) може да компенсират спадащите приходи от писмовни пратки с такива от „каталози, брошури и други материали, посредством които онлайн търговците могат да рекламират своята дейност”. Подобно предположение не намира подкрепа в данните за динамиката на пазара, публикувани от КРС;
  • Да отпадне текста: „окончателният размер на компенсацията ще продължи да се определя в зависимост от възможностите на държавния бюджет за съответната година”.