Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Социалната политика в България не постига желаните резултати

Автор: Калоян Стайков / 18.12.2020
Оцени тази статия:

Статията е по проект на ИПИ „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги”*

На фона на пандемията от пролетта, последствията от нея, настъпилата втора вълна през есента и предстоящите избори през 2021 г. темите за бедността, неравенствата и социалната политика остават на заден план. Има всички основания обаче да смятаме, че настоящата икономическа криза засяга неравномерно отделните бизнеси и домакинства, а в част от случаите това ще изостри недостатъците на съществуващата система за социално подпомагане. Ефективността на социалната политика в сравнителен аспект е предмет на нов доклад на ИПИ, който ще бъде достъпен на нашия сайт до края на годината, като в следващите редове представяме накратко основните изводи от анализа.

Въпреки продължаващата конвергенция на доходите – БВП на човек от населението по стандарт на покупателна способност[1] през 2019 г. е 53% от средното за Европейския съюз  в сравнение с 40% през  2007 г. – те остават на най-ниските нива в ЕС, а делът на населението в риск от бедност – на най-високите. Докато икономиката расте сравнително бързо, например в периода 2015-2019 г., социалните плащания се увеличават и проблемът изглежда като да е под контрол, но това е като замитане на проблемите под килима.

Дебатът за бедността и неравенствата в България често се свежда до дебат за данъчната система и това колко е „честно“ физическите лица да плащат еднакъв дял от доходите си – 10% - и защо тези с по-високи доходи не плащат повече. Реално, социалната политика не се вълнува от това колко „честни“ са приходоизточниците, а от количеството на събраните средства, като през 2019 г. 5% от данъкоплатците плащат 30% от приходите от данъка върху доходите на физическите лица. С други думи – лицата с по-високи доходи имат значително по-голямо участие  при финансирането на публичните разходи.

Сред основните индикатори за измерване на подоходното неравенство е Коефициентът на Джини, който измерва до каква степен разпределението на доходите в икономиката се отклоняват от перфектното (равномерното) разпределение. На база на изследването за доходите и условията на живот (EU-SILC) Евростат публикува три различни изчисления на коефициента на Джини в зависимост от разреза на доходите на населението. Примерът на България е достатъчно красноречив за ефекта от данъчната политика върху неравенствата. Още с въвеждането на плосък данък върху доходите на физическите лица през 2008 г. неравенството в България, измерено чрез Джини коефициента на еквивалентния разполагаем доход преди пенсии и социални трансфери[2], е почти идентичен със средно претегленото му ниво в страните членки на ЕС, повечето от които имат пропорционално подоходно облагане. Нещо повече – нивото на неравенствата в България по този показател остава под средното за ЕС чак до 2015 г. Вярно е, че то се увеличава след 2009 г., но същото може да се каже и за средното ниво в ЕС, което е още един аргумент за това, че данъчната политика сама по себе си не оказва значително влияние върху неравенствата в дадена страна.

 

Графика 1: Джини коефициент на еквивалентния разполагаем доход след данъци и осигуровки и преди пенсии и социални трансфери в България и среднопретеглено за ЕС

 

*Данните за ЕС включват Великобритания

**Има прекъсване в данните за България през 2016 г., което ги прави несравними с предходни години; не са публикувани данни за Великобритания след 2017 г.

Източник: Евростат, изчисления на ИПИ

 

Проблемите при борбата с бедността и неравенствата в България са значително по-ярко изразени в пенсионната и социалната политика, които не постигат основната си цел – осигуряване на достатъчен заместващ доход и в резултат - намаляване на риска от бедност. Въпреки положителната тенденция при пенсионната политика в страната – Джини коефициентът през 2018 г. намалява с 11,5 пункта след изплащане на пенсии в сравнение с 10,5 пункта през 2008 г., напредъкът е минимален и България все още изостава значително от средните за ЕС нива. Заедно с това се наблюдава и влошаване при намаляването на неравенствата в периода 2017-2018 г., които се характеризират с високи темпове на икономически растеж и ръст на доходите. Нещо повече – разликата в ефективността на пенсионната политика (понижението в Джини коефициента) в България и средно за ЕС се увеличава от 3,2 пункта през 2008 г. до 5,3 пункта през 2018 г. Това показва, че тази политика не само не е достатъчно ефективна за намаляване на неравенствата в страната спрямо средноевропейските нива, но и ефективността ѝ се влошава.

Дежурното обяснение за слабия резултат от пенсионната политика е, че за нея се отделят малко средства, но данните не подкрепят тази хипотеза. Разходите за пенсии в България се увеличават от около 6,2% от годишния БВП в периода 2006-2008 г. до около 9,4% в периода 2009-2018 г. Това е увеличение от над 50%, докато в същия период средните разходи за пенсии, в ЕС се увеличават с около 11%. Въпреки стръмното увеличение на разходите за пенсии в България то има недостатъчен ефект при борбата с неравенствата, тъй като разликата между намаляването на бедността в България и средното ниво за ЕС се увеличава.

Казано по друг начин, през 2018 г. България харчи 8,9% от БВП за пенсии и постига понижаване на неравенствата в размер на 11,5 пункта в Джини коефициента, докато средният разход в ЕС е 10,1% от БВП, който води до понижение на неравенствата в размер на 16 пункта от Джини коефициента. Това означава, че с допълнителен разход от 1 пр.п. от БВП в средно за ЕС политиката постига близо 35% по-добър резултат в намаляване на бедността в сравнение с България

Графика 2: Разходи за пенсии, като дял от БВП, и понижение на неравенствата, измерено чрез Джини коефициент на еквивалентния разполагаем доход преди и след пенсии, но без социални разходи, в България и средно за ЕС

 

Източник: Евростат, изчисления на ИПИ

 

Част от обяснението може да се намери в големия брой пенсионери с основен размер на пенсиите под линията на бедността. Така например към 31 декември 2019 г. над 2/3 от пенсионерите, получаващи пенсия за осигурителен стаж и възраст, пенсии, несвързани с трудова дейност и пенсии за трудова злополука и професионална болест имат общ месечен доход под линията на бедността за годината. От това личат дълбоките наследствени проблеми в пенсионната система, които заслужават задълбочен анализ и изготвяне на пакет от мерки за решаването им. Номиналното увеличение на пенсиите очевидно е необходимо, но недостатъчно условие за намаляване на бедността и неравенствата и е необходимо да бъде подкрепено от други мерки за пенсионерите с най-ниски доходи от пенсия.

За разлика от разходите за пенсии, които са около средноевропейските нива, социалните разходи в България  са значително по-ниски в сравнение със средните нива в ЕС като дял от БВП, за което съществуват както обективни, така и субективни причини. Средният размер на социалните разходи, като дял от БВП, е около 8,8% в периода 2006-2018 г., докато в България е 3,6%. Предвид слабите резултати, които тази политика постига би следвало да се помисли за възможности за увеличаване на разходите по тази линия. Последното важи с още по-голяма сила, като се има предвид неефективната пенсионна политика, т.е. ако изплащането на пенсии не води до значително намаляване на бедността и неравенствата, то един от възможните варианти е тя да се подпомага от социалната политика.

Графика 3: Социални разходи, като дял от БВП, и понижение на неравенствата, измерено чрез Джини коефициент на еквивалентния разполагаем доход преди и след социални разходи, които не включват пенсии, в България и средно за ЕС

 

Източник: Евростат, изчисления на ИПИ

 

Увеличаването на разходите само по себе си не означава повишаване на постигнатия резултат, а заключенията от редица анализи за ефектите от социалните плащания в България, включително на ИПИ, показват редица неефективности. Поредният пример в това отношение, за който ИПИ вече писа, е от одитен доклад на Сметната палата за ефективността на мерките за борба с бедността за постигане на националната цел, заложена в Стратегия „Европа 2020“. Някои от основните критики към приложените мерки включват:

  • Липса на система от индикатори за проследяване на напредъка по изпълнението. При част от мерките няма и целеви стойности, нито какъв ресурс е необходим за изпълнението им;
  • Липса на ясен фокус върху целевите групи, няма анализ на резултатите в регионален аспект, нито на влиянието на демографските и миграционни процеси;
  • Липса на ясни функции на отговорните министри и организация за наблюдение, управление, контрол и отчитане, което не позволява адекватното проследяване на напредъка по мерките;
  • Липса на анализ и оценка на степента на постигане на индикаторите за изпълнение, както и анализ на въздействието на изпълнените мерки в приетите отчети. Не са правени прогнози за изпълнение на целите.
  • Огромни закъснения и незаинтересованост – първоначалните планове за изпълнение са приети с 8 месеца закъснение и то със сериозни слабости по процеса на организация на планирането, ограничени насоки за работа, липса на анализ на дейностите. Последващите планове за изпълнение и отчитане на предходни периоди също са приети със закъснения и при много ниска посещаемост на заседанията на работната група (средно 31% от членовете). Липсват част от документите за работата на работната група.

 

Борбата с бедността и неравенствата е сред основните приоритети на Европейския съюз до 2020 г. и един от ключовите елементи в обсъжданите в момента Многогодишна финансова рамка и новият инструмент за възстановяване  „Следващо поколение ЕС“. Както се вижда от направения анализ, данъчното облагане има по-скоро положителен ефект и намалява неравенствата, докато пенсионната и социалната политики не постигат желания ефект. Разходите за пенсии са близки до средните нива за ЕС, но политиката не е достатъчно ефективна при намаляване на неравенствата. За сметка на това, социалните разходи са значително по-ниски в сравнение със същите в ЕС, но поради популизъм, разхищения, липса на насоченост към най-нуждаещите се и др. фактори, те са изключително неефикасни, както се вижда и от скорошния доклад на Сметната палата. За подобряване на тези политики е необходим по-задълбочен анализ на прилаганите мерки и идентифициране на конкретни пречки пред повишаване на ефективността. Едва след това може да се търсят възможните решения, които вероятно включват, но не се изчерпват единствено с, увеличаване на разходите.

 

 


[1] Стандарт на покупателната способност (СПС) е единна условна валута, която изравнява покупателната способност на различните национални валути, т.е. 1 СПС купува еднакво средно количество стоки и услуги във всички страни, докато за да се купи същият обем стоки и услуги в зависимост от националното ценово равнище ще бъде необходимо различно количество национална валута

[2] Този доход се изчислява като от целия доход на домакинството се приспаднат платени данъци и социални осигуровки и се коригира на база структурата на живеещите в домакинството лица - Евростат, обяснителни бележки - https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Glossary:Equivalised_disposable_income

 

*Проектът „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” се изпълнява от ИПИ с финансова подкрепа в размер на 193 541 евро, предоставена от Исландия, Лихтенщайн и Норвегия по линия на Финансовия механизъм на ЕИП. Основната цел на проект „Намаляване на бедността и неравенството във възможностите чрез реформи в социалните трансфери и услуги” е да повиши знанието и разбирането за неравенството във възможностите, ефективността на социалните трансфери и социалните услуги на местно ниво, както и да провокира дебат за цялостна промяна в социалната политика в България.

 

Този документ е създаден с финансовата подкрепа на Фонд Активни граждани България по Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство. Цялата отговорност за съдържанието на документа се носи от Институт за пазарна икономика и при никакви обстоятелства не може да се приема, че този документ отразява официалното становище на Финансовия механизъм на Европейското икономическо пространство и Оператора на Фонд Активни граждани България (http://www.activecitizensfund.bg).