Сметната палата: програмното бюджетиране не се прилага за постигане на ефективно харчене на парите на данъкоплатците

Сметната палата публикува доклад за извършен одит „Ефективно прилагане на програмното бюджетиране като инструмент за оптимално разпределение на ресурси“. Наименованието на одитния доклад говори красноречиво за целите и обхвата на одита, както и за разбирането на одиторите за същината и ролята на програмното бюджетиране – а именно, като ключов механизъм за осигуряване на ефективно осъществяване на публичните разходи.

Изготвянето на бюджети в програмен формат накратко означава институцията, която получава финансиране, да формулира стратегически и междинни цели на политиката, която провежда, да посочи начините за постигане на целите – чрез програми, продукти, услуги, мерки и др., и да заложи цена за всяка от планираните дейности. За всяка разходна програма трябва да има индикатори за изпълнение – на стратегическите цели, на междинните резултати и на извършената работа и вложените ресурси. Отчитането на програмните бюджети предполага отчитане и анализ на достижението на целите на политиката в дадената публична сфера. Прилагането на тези принципи в бюджетния процес е предпоставка за по-ефективни и по-ефикасни публични разходи, а по-важното – и за по-добро управление като цяло.

Обвързването на бюджетните програми с целите на политиката е и основна гаранция за прозрачност и отчетност на правителството – данъкоплатците имат право да знаят и контролират какви са целите на всяка бюджетна програма, какви мерки и действия институциите искат да финансират и дали те действително водят до постигане на тези цели. В международния сравнителен Индекс „Отворен бюджет“ например България показва редица слабости именно при пълноценното използване на програмното бюджетиране – липса на връзка между обществените цели и извършваните дейности, липса на ясни и измерими индикатори за успеха или провала на отделните програми, липса на анализ на резултатите за минали периоди и закриване или реформа на неуспешни програми, и др.

Именно отговор на въпроса доколко ефективно държавните институции прилагат програмното бюджетиране като инструмент за насочване на ресурсите и постигане на целите на управлението търси Сметната палата в одитния доклад. Изследвани са около 25% от първостепенните разпоредители с бюджет, включително министерства в ключови области на политиката като Министерство на труда и социалната политика и Министерство на образованието и науката, а одитният период е от 01.01.2016 г. до 31.12.2018 г. Редно е да отбележим и че до края на 2018 г. не е извършван одит, който да е фокусиран върху програмното бюджетиране.

Пълният текст на одитния доклад може да се намери тук, а в текста по-долу представяме накратко най-важните заключения в доклада, които трябва да бъдат отправна точка за бъдещи реформи за подобряване на бюджетния процес; подзаглавията са на ИПИ.

Няма гаранции за постигане на реални ефекти при планирането на бюджета

– Регулирането на процеса по съставяне на бюджетните прогнози и проекти на бюджет на първостепенните разпоредители с бюджет с ежегодни указания и липсата на систематизирана, пълна и актуална методология за прилагането на програмното бюджетиране, не осигурява устойчивост, стабилност и предвидимост и затруднява прилагането на програмния и ориентиран към резултатите подход на бюджетиране и използването на неговите предимства.

Допълнителните  и извънредните бюджетни разходи не са мотивирани и обосновани

– Документите, с които се изискват допълнително необходимите средства над одобрените разходни тавани, не са достатъчно обосновани и мотивирани, не са придружени с ясни разчети за разпределението им по политики и бюджетни програми, не са обвързани или ясно обвързани с показателите полза/ефект от бюджетните политики и показателите за изпълнение на бюджетните програми. Наличната информация по бюджетите на първостепенните разпоредители с бюджет в одитната извадка не осигурява подходяща и ясна проследимост за потребностите им като цяло, за най-належащите и съществени разходи, както и за необходимите допълнителни разходи към тях. По този начин голяма част от разходите, заявените пред Министерството на финансите, не са подходящо и убедително обосновани, не са обвързани с конкретни показатели, показващи приноса и обвързаността между финансовия ресурс и ефекта от изпълнението на конкретната политика и бюджетна програма.

Новите бюджети се правят без анализ на изминалата година и без приоритети за новата

– Разпределението на разходите по политики и бюджетни програми при съставянето на бюджетите в програмен формат не е ефективно, поради три основни фактора. На първо място, не се отразяват всички консолидирани разходи по бюджетите. На следващо място, планиране на бюджетна прогноза и проект на бюджет се прави при липса на задълбочен преглед и анализ на разходите от предходния етап и постигнатите резултати чрез използване на измерими показатели полза/ефект по политиките и показатели за изпълнение на програмите. Накрая, липсват ясно утвърдени критерии за приоритизиране на разходи.

При осъществяване на политика в една сфера от повече от една институция не се оценяват участието и приносът на финансиране за програмите в различните администрации

– Отговорностите на различните първостепенните разпоредители с бюджет, свързани с изразходване на ресурси за постигане на общи цели не се координират, а политиките се планират, изпълняват и отчитат конкретно от отделни първостепенни разпоредители с бюджет при докладване на резултатите от изпълнение на бюджетите им в програмен формат по компетентност. По този начин приносът и степента на участието на някои първостепенните разпоредители с бюджет в изпълнение на обща стратегическа цел остават неясни. Всичко това може да доведе до дублиране на оперативни цели, мерки и дейности.

Понякога се измерват и оценяват резултатите от несравними неща

– В някои случаи липсва обвързаност между оперативните цели, показатели за тяхното измерване и стратегическите цели, за чието изпълнение са определени бюджетните програми. Определените от някои първостепенни разпоредители показатели за измерване на „ползата/ефекта“ от изпълнението на бюджетните политики не осигуряват възможност за измерване на степента на изпълнение на заложените цели.

Невъзможно е да се определи кои програми са успешни, а това не позволява да се прекратяват неефективни разходи

– Структурирането на програмните бюджети по бюджетни програми в първостепенните разпоредители с бюджет следва основно функционалната компетентност и организационната насоченост, а не е фокусирано върху предоставяните от тях публични продукти/услуги/дейности. Дейностите по бюджетни програми на първостепенните разпоредители с бюджет не позволяват остойностяване на произведените публични блага и услуги и не могат да се използват като инструмент за оценка на степента на изпълнение на целите заложени в правителствените програми и стратегии и за оценка на въздействието върху целевите групи от обществото, към които са насочени. Не може да се определи кои бюджетни програми са успешни и кои имат потенциал за подобрение с оглед предприемането на коригиращи мерки и действия по тях и пренасочване на разполагаемите средства към дейности, които подпомагат постигането на заложените цели.

Няма достатъчно гаранции за ефективност при харченето

– Липсата на установена ясна взаимовръзка между целите, предоставяните продукт/услуга/дейност, показателите за измерване на изпълнение, планирания бюджет и очакваните резултати от изпълнението на бюджетните програми не осигурява достатъчно предпоставки за гарантиране на ефективността и оптималното им обвързване с публичния ресурс.

Стратегическите документи не се ползват при планиране на годишните бюджети и политики

– Липсва законово изискване и методология за логическа обвързаност на целите на всички приложими стратегически и оперативни планови/програмни документи при съставяне на бюджетните прогнози и програмните бюджети на първостепенните разпоредители с бюджет, с което не се гарантира ефикасно разпределение на средствата, което да осигури финансиране на годишните потребности за реализиране на целите в тях. Отсъстват и ясни референции към стратегическите документи, определящи приоритетите в областите на политики и пътните карти към тях с включени приоритети, цели мерки/дейности, бюджет и показатели.

Бюджетите се променят в рамките на годината без доказване на нужда и ефективност

– Промените в разходите по бюджета през годината не са обвързани с показателите, измерващи ползата/ефекта за обществото и показателите за изпълнение на програмите, с което е подценено и влиянието им върху ефикасността при разходване на средствата.

Програми, осъществявани от няколко администрации се отчитат на парче и не може да се измери ефектът от цялата програма

– В отчетите на някои първостепенни разпоредители с бюджет не са отразени извършените разходи по други бюджети на министерства/ведомства, които също носят отговорност за изпълнението на политиките. В резултат не се осигурява пълна, вярна и точна информация за всички извършени разходи за изпълнение на политиките и бюджетните програми и не се дава възможност за извършване на оценки за ефективността и ефикасността на тяхното изпълнение.

Не може да се отчитат секторни и хоризонтални политики

– Неотразяването на всички консолидирани разходи в отчетите на първостепенните разпоредители с бюджет, в частта на администрираните разходи по други бюджети и сметки на Европейския съюз, не осигурява съпоставимост с утвърдените със Закона за държавния бюджет на Република България разходи за съответната година. Причините са свързани и с трудности на първостепенните разпоредители с бюджет за консолидиране на информацията на национално ниво поради липсата на установени механизми за отчитане на секторни и хоризонтални политики.

Липсва реална дискусия с обществото и затова намалява стимулът за подобряване на процеса

– Отсъствието на публично обсъждане и обратна връзка относно изпълнението на бюджетите в програмен формат от отговорните комисии и подкомисии в Народното събрание намалява ефекта от мерките, предприемани от Министерството на финансите, както и мотивацията на първостепенните разпоредители с бюджет по чл. 11, ал. 1 от Закона за публичните финанси за по-нататъшно развитие на програмното бюджетиране.