Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Промените в закона за бизнес разрешенията

Автор: Красен Станчев / 26.11.2010
Оцени тази статия:

Министерството на икономиката май е на път да промени някои неща в действащия Закон за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Това се разбира от разумни по принцип изказвания на министър Трайков за въвеждане на мълчаливото съгласие в административно-правния свят на България и по различни проекто-документи, които получавам от приятели, спомнили си, че институтът бе вдъхновител, координатор и автор на първоначалния вариант на този закон.[i]

Той бе приет в донякъде осакатен вид, при това осакатен в най-важните за приложението му части.  По-долу ще разкажа как това се случи, защото е важно променящите закона да знаят стечението на тогавашните обстоятелства.  Сега е важно да се подчертае, че новата администрация, изглежда, е решила да премахне осакатяването и да отиде по-нататък в подобряването на средата за водене на бизнес.

Най-важната промяна

Когато започна работата, която най-накрая се оказа този закон и неговото прилагане, замисълът бе относително прост, но радикален. Тогава – 1999 – 2001 - в България бе два пъти по-евтино да правиш бизнес, като не спазваш законите.  След това измервания не са правени.[ii] Ставаше дума за радикално съкращаване на процедурите, чрез които правителството и неговите служители се качват на главата фирмите и потребителите. Съкращаване от 700 до 10-20, както се получи. В по-близката история такова съкращаване е направено от Людвиг Ерхард през 1949 г., като основна реформа на германската икономика след Хитлер. По-късно този маниер на работа бе наречен „регулаторна гилотина” и регистриран като търговска марка. Законът трябваше за създаде условия тези процедури да не се размножават наново.

Тогава един от главните специалисти на министерството на икономика ходеше по коридорите на Министерски Съвет и повтаряше: „Станчев твоята няма да мине”. Сега министърът казва, че мълчаливото съгласие ще накара държавната администрация хем да си върши работата, хем да служи на бизнеса и потребителите. Това не е голямо откритие, но е голяма промяна в намеренията на министерството, сравнени с тези на предшественика на г-н Трайков.

Първоначалният вариант на проектозакона предвиждаше действието на два принципа – този на мълчаливото съгласие и този на декларацията. 

Когато мълчанието е съгласие, се подразбира, че щом няма възражения, всичко, що не е изрично забранено е разрешено. Това е основна характеристика на правото в съвременните либерални демокрации. В закона е направен опит да се приложи и обратния принцип по отношение на държавната и местна администрация: тя може и трябва да прави това, което и е изрично разрешено.

Принципът на декларацията, също залегнал в закона, предполага отговорността пред потребителите и трети страни (в случаите на негативни външни въздействия) и е допълнение към „принципа мълчанието е съгласие”. Който иска да се занимава с дейност, спрямо която са въведени със закон изисквания, заявява, че ги знае и ще ги спазва, и започва да работи, обезпокояван само от съвестта си и грижата за собствената си репутация. (Между другото в микроикономиката репутацията се разбира като залог, който може да бъде изискан преди, по време и след сделката.)

Мълчанието е съгласие бе махнато като уредба в проектозакона, но полуприложено спрямо отделни сделки и действия. Сега министерството иска да го въведе, по-скоро върне там, където му е мястото – при всички регистрационни режими. И това е добре. 

Дяволията в детайлите

Всъщност прилагането на закона в съответствие с първоначалния замисъл бе спряно не толкова от прилагането на регистрационните режими, а от бетонирането на мълчаливия отказ чрез административно процесуалния кодекс през 2005 и 2006 г. При работата си над проекта за този кодекс в предишното народно събрание, съответната комисия бе вече гласувала формулата „мълчанието е съгласие”. Но прегласува мнението под натиска на своя председател Янаки Стоилов.

Тук проблемът е в представата, че държавата има право на първа брачна нощ вместо гражданите.  Това всъщност е „управлението на закона” по времето на Хитлер и при комунизма. 

Обстоятелството, че правителството ще предложи на парламента да промени това положение само в регистрационните режими, не променя гипсираната от предишните народни представители обща неуредица с мълчаливия отказ в административния кодекс. 

В предложения на министерството има някои смислени и някои безсмислени подробности. Към смислените се отнасят административните наказания за неговото нарушение. Към безсмислените – разработването на специални методики за принципа за реципрочност и минималност на таксите и безпредметното повторение на текстове от конституцията. Освен че създават работа на правници и впечатление за сериозност на подхода, тези подробности най-вероятно ще бъдат обърнати срещу бизнеса.

Така се получи и с уредбата на фирмения регистър. Когато противниците (също правници, защитаващи собствения си бизнес) на неговата откритост и достъпност загубиха спора, те включиха такива лични данни в него, че накараха хората да се стреснат. Освен това достъпността бе подплатена с допотопен софтуер и времеемки начини на ползване. Сега империята на злото отвръща на удара и затваря регистъра в интерес на същите юристи.

Същото се случи и със закона за бизнес разрешенията.

Изглежда г-н Трайков и мнозинството в парламента не разбират, че нормалното (като през последните две години) и по-доброто (както е в повечето страни в Европа и Северна Америка) функциониране на регистъра е основа за работа на регистрационните режими с прилагане на принципа мълчанието е съгласие. Регистрите по тези режими ще функционират също толкова лошо, колкото лошо предвижда мнозинството да направи функционирането на общия регистър.

Доколкото може да се съди по разпространените проекти за изменение и допълнение, новият вид на закона няма да реши поне три проблема на прилагането му.

Първият произтича от това, че след като бе премахнато министерството на държавната администрация, няма кой да прилага този закон. (Не че то го прилагаше добре. За целта се изисква работа и на министерския съвет като съвещателен и решаващ орган.).

Вторият проблем е, че в закона, бе въведен много дълъг списък на стопански дейности, които подлежат на разрешения. По него България прилича на Киргизстан и Казахстан, а не на Полша или Естония. Законът и в сегашния му вид предполага усъвършенстване на условията за водене на бизнес, като дава възможност разрешителните режими да се превръщат в регистрационни, а регистрационни в уведомителни, а всички могат просто да бъдат отменяни. Но списъкът не позволява това да се случи. И това още не може да се случи и поради липсата на орган на съвещателни и изпълнителни правителствени органи, който периодично да преглежда режимите и ги премахва или дерегулира.

Третият проблем е, че с новите промени нито ще започне да работи принципът на декларацията (много трудно приложим при нарушена публичност на фирмения регистър, колкото и да не обръща внимание на регистрите за режимите), нито ще се ограничи въвеждането на нови квази-данъци, защото правителството и парламентът не прилагат дори и елементарните методики за оценка на въздействията на законите и политиката, които разполагат. На това отгоре, когато са известни разходите, нарочно се правят или не правят промени, които ги утежняват или прехвърлят за след мандата. 

Малко история

Ако имаше по времето на правителството на Симеон Сакскобургготски администрация, която сама да премахва квази-данъците, нямаше да се стигне до приемането на този закон. Самият министър председател не искаше да наложи по-твърдо такъв маниер на работа. Остатъците от комунистическо право в главите на правителствените и парламентарни юристи се оказаха по-силни от желанието да се облекчат квази-данъците и да се дадат нормални права за самозащита на потребителите.

В резултат на този компромис се стигна до киргизския списък на стопанските дейности, подлежащи на лицензиране. Трябва да отбележа, че българските правници и администратори не познаваха опита на Киргизстан и напълно самостоятелно измислиха уредба, която е сто-процентно повторение на тази от азиатската страна.

Гилотината би работила и по-нататък, съкращавайки и много от останалите режими, ако на министъра на икономика, отговарящ за нейното функциониране, собствената му администрация не бе пробутала за подпис проекти за постановления, които въвеждат нови режими. Не е лошо и сега да има действителен лидер на това усилие на правителствено ниво, който обаче да внимава и да не отстъпва.

Обикновено консервативният съвет по правни въпроси към парламента още по време на дебата по закона стигна до идеи, много близки до първоначалния проект. Например неговите членове стигнаха до идеята да не се лицензират застрахователите и банките. В най-лошия случай те биха подлежали на регистрационен режим. Сега този съвет е разформирован, защото в него заседавали комунистически професори. Всъщност най-много идеи за регулиране на бизнеса идват от профсъюзни и бизнес асоциации, които по този начин защитават себе си от навлизане на конкуренция на пазара на труда и в отделните отрасли.

 


[i] В ръководената от мен работна група участваха Лъчезар Богданов, Йорданка Ганчева, съдия Белазелков, Александър Милев от БСК и Валентина Заркова от БТПП.  Много полезни ни бяха обсъжданията на проекта със съдията от ВАС Александър Еленков и с правния отдел на Министерския съвет, който беше изцяло и неумолимо против такъв закон.  Помагаха ни Мирослав Зиелински и Артур Новицки (www.unilob.pl) от Варшава, те тъкмо бяха приключили работа по полския закон за свобода на стопанската дейност.  Приемането на този безусловно полезен закона българските фирми и граждани дължат на Симеон Сакскобурготски, Николай Василев и Ирен Петрунова, а също и на Валери Димитров, който бе тогава председател на комисията по икономическа политика в Народното събрание.

[ii] Изследването бе на правено от Йорданка Ганчева, Лъчезар Богданов, Георги Стоев, Павлина Петрова, Фридрих Баурзакс и моя милост по адаптирана методология на Греъм Банок от средата на 1980-те, прилагана в Обединеното Кралство и в други страни.  Греъм, освен съдружник в сп. Икономист, член на съвета на Institute of Economic Affairs и автор на речниците по икономика, бизнес и финанси на издателство. Пенгуин, бе и един от пионерите в изследването на квази-данъците.  Днес индексът Doing Business на Световната банка донякъде измества по-подробните и детайлни измервания на квази-данъците.