29-03-2019

Промени в ГПК – рунд четвърти

Тази седмица в комисията по правни въпроси на законодателното събрание бе разигран четвъртият опит за промяна на глава „Принудително производство“ от Гражданския процесуален кодекс (ГПК).

Предистория

За по-непознатите следва да споделя, че благодарение на промените в ГПК от 1999 г., по-късно доразвити в новия ГПК от 2007 г., въвели т.нар. „бързо производство“ при осъществяване на правата на кредиторите, бяха преодолени последиците от банковата криза от 1996-1997 г. и бяха въведени и по-късно доразвити (с промени през 2017 г.) разпоредби за защита на длъжниците в затруднение да връщат заемите си. Тези последните са разписани в чл. 444-446 от действащия ГПК (също доразвити през 2017 г.).

Може без преувеличение да се каже, че благодарение на тази уредба не просто бяха преодолени проблемите на банките, предизвикани от недалновидната стопанска политика, рецесията и хиперинфлацията на 1995-1997 г., но те позволиха да се запази тяхното здраве и по време на рецесията от 2009 и 2010 г. За сведение: необслужваните кредити на банките, като процент от кредитните им портфейли, в края на 1999 г. са 26,7%,[i] докато в края на 2018 г. този дял достига 7,6%, бележейки над двукратно намаление на необслужваните кредити спрямо първото тримесечие на 2015 г. (по данни на БНБ).

Въпреки стопанско-исторически и правно-конституционно потвърдените достойнства на новия ГПК, от 2007 г. досега това е четвъртият рунд на „борба“ с неговите процедури на принудително изпълнение. Във всичките участва сегашният омбудсман Мая Манолова, първо като народен представител и вносител на законопроекти за защита на длъжниците (включително промени в ГПК през периода 2010-2014 г.), после като поддръжник на тезите, застъпени от предишния омбудсман, Константин Пенчев, във възбуденото от него конституционно дело №4/2012, в което се оспорваше конституционността на въпросното производство; след това като съставител на законопроект за изменение и допълнение на ГПК (изпратен в Народното събрание през май 2017 г.) и сега като съставител на нов законопроект по същата тема.

Пак за неспециалистите трябва да се каже, че такава защита на кредиторите в българското право действа от 1897 г., препотвърдена е няколко пъти с изменения в гражданското съдопроизводство от 1934 и 1942 г. и не съществува само поради отмяната на съответните процедури през 1952 г. от комунистическия ГПК, защото принудата е всеобща и се осъществява по друг начин.

Ако предложенията за промени в ГПК от 2009-2014 г. не стигнаха до широко известно публично разглеждане поради професионалното несъгласие на правници и икономисти и поради това, че Решение №12/2012 по споменатото конституционно дело на предишния Омбудсман, г-жа Манолова използва авторитета на институцията и чрез писмо до председателя на парламента през май 2017 г. внесе законопроект, който до голяма степен възстановяваше положението отпреди 1999 г.

В него се съдържаше изискваната по чл. 19 от закона за нормативните актове оценка на въздействието на предлаганите промени, но бе с незадоволително качество и най-важното, не можа да обори по никакъв начин убедителните аргументи на Конституционния съд. Това обстоятелство ме накара да съставя пълна алтернативна оценка на въздействието на тогавашния законопроект и да го изпратя на председателя на парламента г-н Главчев. На равнище парламентарни комисии и работна група по ГПК на Министерството на правосъдието нерационалните предложения бяха отхвърлени и в крайна сметка се получи подобрен ГПК в тази му част.

При новия законопроект „по идея на Омбудсмана“ (внесен от г-н Данаил Кирилов и група народни представители от мнозинството) изглежда няма почти никакъв шанс той да бъде подобрен. Липсва оценка на въздействието и е въведена подвеждаща народните представители аргументация, настоява се за спешност на измененията.

Това обяснява защо на 26 март т.г. обсъжданията на законопроекта бяха най-страстните и продължителни от всичките досегашни опити. Тезите на г-жа Манолова бяха не много рационално подкрепени от граждански организации и „специалисти“, които традиционно се борят с „банките“, „монополите“ и прочее врагове на народа. Рационалните тези бяха застъпени от правници – съдии и дори адвокати, които са най-облагодетелствани от инициативата на г-жа Манолова.

Подробният правен анализ още не е направен, макар в обсъждането във вторник да бяха развити основните аргументи. Икономически анализ след да бъде направен и идния понеделник с Димитър Чобанов ще публикуваме такъв, в първо приближение. Тук ще се спра на новите мотиви към старите идеи за ограничаване на правата на кредиторите.

„Новата“ аргументация

Основното в мотивите към законопроекта е уводното твърдение, че действащата уредба на заповедното производство „не дава на съдилищата възможност за служебен контрол върху установяването на неравноправни клаузи в договорите с потребителите“. Следва допълнение, че „длъжникът е поставен в по-неблагоприятна позиция спрямо икономически по-силната страна, тъй като законодателството създава привилегировани условия за банки, монополни дружества, доставчици на услуги, мобилни оператори, фирми за бързи кредити и такива за събиране на вземания, при които те събират своите вземания“.

Първото твърдение е невярно. Според измененията в чл. 410 от 2017 г. заявлението за издаване на заповед за изпълнение трябва да съдържа „изложение на обстоятелствата, на които се основава искът“. Съдът може да прецени тези обстоятелства и основания. Дали го прави или не е въпрос на конкретно изследване на практиката, а не на промяна на заповедното производство.

В твърдението за „неблагоприятна позиция“ на длъжника поради „икономически по-силната страна“ са объркани няколко микроикономически обстоятелства.

Очевидно е, че търсещият кредити, предполага се, сам е потърсил възможност да вземе заем. Банката като кредитор няма контрол върху неговите мотиви и няма как да го накара да сключи договор с нея, ако не му харесват и не е доброволно съгласен с условията по договора за кредит. Предварителното икономическо неравенство на двете страни е предпоставка за самото търсене на кредит: онзи, комуто липсва ресурс, отива при някой, който разполага с такъв. Обратното – да търсиш заем от някой, който е по-слаб икономически – изглежда, меко казано, безсмислено и вероятно е неосъществима хипотезата, при която по-богатият взима заем от субект с по-малко средства.

В изброяването на „икономически по-силните страни“ банките водят списъка на стопански субекти от много различно естество, чието групиране по този начин изглежда най-малкото неправомерно. Банките осъществяват кредитна дейност по занятие със средства на акционери и кредитори, като най-същественият ресурс, който управляват, е този, предоставен им от спестителите, депозантите. Правилата за кредитиране при тях и дружествата за бързи кредити са едни и същи и по закон, и по практика; разликата е, че дружествата правят това предимно за своя сметка. Добавянето в този списък и на доставчиците на услуги (включително мобилни оператори), които са съвсем други стопански деятели и при които договорите имат съвсем различна среда и характер в сравнение с тези за заем, е крайно недалновидно. „Монополните дружества“ обикновено са такива по друг закон и поради стечение на обстоятелства в доставките на електричество, вода и топлоенергия. Част от тези обстоятелства се регулаторни, т.е. следствие на политики в тези области на стопанството. А дружествата за събиране на вземания не са регулирани изобщо, нито от ГПК, нито от някакъв специален закон (какъвто например не е случаят с частните съдебни изпълнители). В този контекст следва да се има предвид, че доставчиците на услуги и характера на техните договори с ползвателите им са регулирани от закона за защита на потребителите.

Накрая, смисълът на тези не съвсем рационални основания на предлаганите изменения, е в това да се изключат банките от заповедното производство по тази глава от ГПК или събирането на техните вземания да се оскъпи.

Процедурното основание на този подход са препоръките от писмо на Европейската комисия (ЕК) от 24.01.2019 г. до Република България.

В него се казва буквално следното. „Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз това означава, че националните съдилища са задължени да преценят неравноправния характер на договорните условия ex officio, тоест дори ако потребителят не повдигне въпроса. До момента в България заповедите за изпълнение и заповедите за незабавно изпълнение обаче се издават без съществени проверки от съдилищата. Потребителите могат да ги оспорват само при много строги условия. По-конкретно, някои кредитори като например банки могат да получат заповеди за незабавно изпълнение почти автоматично, като потребителите разполагат с много ограничени възможности, за да предотвратят или да оспорят изпълнението, базиращо се на несправедливи договорни условия. Ако България не изпрати удовлетворителен отговор в рамките на следващите два месеца, Комисията може да издаде мотивирано становище по този въпрос.“

Ако трябва да разтълкуваме казаното от ЕК, то следва да се констатира следното.

В писмото става дума за „съдебната практика“. Според промените в ГПК от 2017 г. съдилищата имат възможността да преценяват обстоятелствата служебно.
В писмото не се говори за равнопоставеност, „икономическа сила“ или „баланс на интересите“ (каквато е аргументацията и в предишния, и в този законопроект на Омбудсмана, както и в основанията за възбуждане на споменатото конституционно дело от 2012 г.). В него става дума за служебна преценка от страна на съда „на справедливостта“ на договора за кредит. Това ще рече, че съдът следва да прецени дали в него са взети предвид хипотезите и обстоятелствата, описани в самия ГПК по повод несеквестируемите имущество и вещи на длъжниците в чл. 444 и 446. Разпоредбата на последния също е изменена и допълнена през 2017 г.
В писмото наистина се споменават банките, но с известна доза неразбиране и неяснота, говори се за „почти“ автоматичност при правото им да събират вземания. И след това се споменава необходимостта от преценка на „справедливостта“.
По повод разискването на ролята на банките и обществения интерес от тяхната стабилност в споменатата решение на КС се казва, че „предвид изложените съображения и в частта си за банките оспорената норма не е противоконституционна и защото обективира разумния баланс между особения и уникален правен статус на банките като търговски дружества, отчита спецификата на възложените им функции, завишените изисквания към дейността им в различните направления, обезпечава необходимостта от засилена защита на обществения интерес чрез осигуряването на стабилността на банковата система и гарантирането на правата на вложителите (при действието на Закона за гарантиране на влоговете в банките)“.
Заключителното искане на ЕК е България да „изпрати удовлетворителен отговор“. Срокът за него е 24 април т.г.

Какво и защо следва да се направи?

Очевидно е, че за оставащото време законодателите у нас, колкото и да са мобилизирани, не ще могат да преценят внимателно и задълбочено всички последици от направените предложения за изменение и допълнение на ГПК. Но такива в действителност и не се искат, и не са необходими. Онова, което е необходимо да се направи, е да се обяснят на ЕК измененията в ГПК от 2017 г. и смисълът на Решение №12/2012 на Конституционния съд. Може с подробности да се обяснят и основанията, процесуални и фактически, по които съдът може да прецени справедливостта на договорите за заем като доказателство в принудителното изпълнение на вземания от длъжници, изпаднали в затруднение. Как това може да стане практика е вероятно предмет на друго законодателство, не на промяна в ГПК.

[i] Тогава това е рекорд в страните от „нова“ Европа.

Материалът е изготвен по проект на ИПИ „Върховенство на закона и икономически растеж“ (№ BG05SFOP001-3.003-0049), финансиран по “Приоритетна ос № 3 „Прозрачна и ефективна съдебна система“ по процедура „Граждански контрол върху реформата в съдебната система“ на Оперативна програма „Добро управление”