Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Проблемите на правосъдието в предизборната кампания и възможността за възобновяване на конституционния дебат

Автор: Иван Брегов / 05.03.2021
Оцени тази статия:

 

В петте последователни петъка преди парламентарните избори ще направим критичен прочит на предизборните програми на основните кандидати за представителство  в 45-тото Народно събрание в областта на правосъдието и борбата с корупцията. Вярваме, че с това си начинание ще бъдем в помощ на българските граждани при упражняване на избирателните им права.

През настоящата седмица представяме какви са основните нерешени проблеми относно гарантиране независимостта на българския съд и отчетността на прокуратурата, предлагаме концептуалното им разрешаване чрез изменения на Конституцията като за целта ползваме общите стандарти и конкретни препоръки към българската държава на редица международни експертни организации.  Представеният от нас анализ (четете тук) може да послужи на политическите партии и коалиции за един аргументиран и обвързан с действителността предизборен дебат.

 

В настоящото изследване екипът на Правната програма на ИПИ потърси решения на проблемите с организацията и устройството на съдебната власт в България в три направления. Първо, предлагаме конкретна концепция за преуреждане на конституционната рамка. Правим тези предложения на основание изследване възможността те да бъдат осъществени от Обикновено народно събрание като в следствие на това втората част на изложението е посветена на относимата към проблематиката практика на Конституционния съд. В съдържателен план, третата част на текста разглежда международните стандарти в областта на съдебната власт както и конкретните препоръки към България, свързани с дефицитите при функционирането на българските съд и прокуратура и органа, администриращ организационните въпроси – Висшия съдебен съвет. За да не бъдем в позиция да повтаряме изцяло обхвата на две предишни наши изследвания, препращаме към тях поради особената им важност. Това са представените в резюме и съгласно тематичното си деление Становища на Венецианската комисия към България в периода 1999 – 2017 г.[1] и проследяване на проблемите с невъзможността за независимо разследване, временно отстраняване и освобождаване на главния прокурор. Тези две разработки са пряко свързани с този текст, който се явява логическо продължение на усилията ни в посока отстраняване констатираните несъвършенства в глава шеста „Съдебна власт” на действащата Конституция.

 

Вярваме в базисната полезност на такъв тип анализ и с оглед липсващата към момента стратегия за съдебна реформа след приключването и неотчитането на Актуализираната стратегия за съдебна реформа 2014 – 2020. В този контекст изследването проследява основните критични теми за обществено обсъждане и обществен и политически размисъл предвид развитието на конституционния дебат в няколко посоки: неизпълнението на задълженията на държавата като страна по ЕКПЧ след постановени от Съда на Конвенцията осъдителни решения (Kolevi v. Bulgaria, Application no. 1108/02, judgment of 5 November 2009, Zlinsat Spol.  S R.O. v. Bulgaria, Application no. 57785/00), judgment of 15 June 2006), множеството трайни критики в областта на върховенството на правото от страна на европейските институции и не на последно по смисъл място – анонсираната от президентската институция инициатива по реда на чл. 154 от Конституцията на Република България през декември 2019 г.

Ако международните предписания не са ни достатъчни като стимул за промяна или ни се струват външни и поради това - чужди, то да не забравяме, че в чл. 4 от Конституцията на Република България е възприет принципът на правовата държава. Този фундаментален постулат, който не подлежи на изчерпателна дефиниция, най-малкото включва основен набор от предпоставки за функциониране на държавата като: „…разбиранията за правовата държава имат обаче общо ядро, чиито съществени елементи са отричане на абсолютната власт в държавата, признаване на господството на правото, инкорпориращо най-висшите цивилизационни ценности, гаранции и закрила на личната и политическата свобода чрез разделяне, ограничаване и балансиране при упражняването на държавната власт, както и съдебен контрол. Многопластовото съдържание на конституционния принцип на правовата държава, формирано от съчетаването на двата елемента – формалния, включващ правната сигурност, и материалния, обхващащ материалната справедливост – е вътрешно присъща негова характеристика” (РКС № 3 по КД № 5/2019)[2]. Практическото проявление на този принцип включва обуздаването на коя да е неподлежаща на граждански и институционален контрол власт, а за такова проявление можем да твърдим във фигурата на главния прокурор като елемент от съдебната власт. Трудно би било и да поддържаме разбирането,  че материалният смисъл на правовата държава, де факто сведен до ефективна защита на основните права и съдебен контрол на актовете на властта, може да бъде отстояван от зависим от политически и икономически фактори съд – а данни за последното не липсват, включително и по отношение на начина на администриране на кариерните и административни въпроси на съдиите и цялостно на съдилищата при избора на техните ръководители на всички нива.

Освен незавършеност на конституционния модел, при който да бъде дадена гаранция за независимост на съдебната власт в лицето на съда, настоящата уредба е жертва на законодателно своеволие от най-висша степен[3], какъвто бе опитът за отмяна на КРБ през 2020 г. В допълнение към това, законодателната политика относно устройствения за съдебната власт закон е необвързана с дължимата сигурност като лишава от предвидимост българския правен ред, приеманите изменения на устройствения за съдебната власт закон са хаотични, в разрез с отправяните конкретни препоръки към Република България и поставящи под политическа зависимост и непрестанен натиск съдебната власт. Качествените изменения на ЗСВ от 2016 г., явяващи се развитие на конституционната рамка от 2015 г., бяха обезсилени целенасочено от скритите мнозинства в 44-то НС. По този начин самата съдебна власт е оставена без възможност за качествен подбор и развитие на кадрите, както и без възможност от почистване от кадри със съмнителни професионални и нравствени качества, а отговорните за това ВСС и Инспекторатът на ВСС са практически скъпи и безполезни администрации, неспособни да изпълняват основните си правомощия. В тази смислова рамка конституционните изменения не би следвало да бъдат цел, а средство на политическите формирования, за да бъде гарантирано проявлението на правовата държава за българските граждани и техните начинания.

В близо 30-годишното си съществуване, действащата българска Конституция е претърпяла  пет поправки от Народното събрание, или шест, ако броим произнасянето на Конституционния съд с Решение № 7 от 2006 г. Константно водещата част от измененията са в глава шеста „Съдебна власт”. Тоест, практиката установява, че в този нормативен порядък има заложени или юридически несъвършенства, или обществено несъгласие за организация на едната от трите власти, несъгласие относно държавната власт, а това, само по себе си, е условие за непрестанна публична дискусия в търсене на алтернативни перспективи и решения за обществото.

Същевременно, промяната в организацията на обществото и заявената и незавършена принадлежност към семейството на демократичните държави е съпроводено също с бележки, възражения и препоръки към България. Визираме членството на България в Съвета на Европа (формат широка Европа)[4], Европейски съюз (тясна Европа)[5], Банков съюз[6] и Еврозона (засилена Европа). И трите стълба на родство с европейските стандарти и ценности са съпроводени с оценки, критики и препоръки основно в областта на върховенството на правото, тоест в недостатъчните гаранции за разделение на властите и по-специално поставянето на съдебната власт в политически и икономически зависимости, които, от своя страна, се превръщат в нелегитимни неформални разпоредители с ресурсите, подмяна на очакванията на гражданите правосъдието да бъде пазител на основните права и възприетия демократичен модел. Това на практика прекъсва демократичната връзка суверен-власт и преобразява по неписан и порочен ред властовите отношения в страната.

Какво този път отличава конституционния дебат от предходните? Тематично проблемите са същите – въпросите относно независимостта на българския съд и отчетността на прокуратурата остават нерешени и именно в това следва да се търси основанието за възобновяване на обсъжданията и търсене на решения. А промяната, в резюме, трябва да се изразява най-малко в следното: разграничение на конституционно ниво на мястото и ролята на съда и на прокуратурата. Съдът следва да получи гарантирана независимост поне чрез намаляване на политическата квота във Висшия съдебен съвет, който избира председателите на съдилищата и оценява, наказва и повишава съдиите. Трябва да бъде засилен общественият надзор върху дейността на прокуратурата, да се гарантира по-голямата независимост на редовите прокурори чрез редуциране влиянието на главния прокурор и да се гарантира обективността на прокуратурата по обвинителната ѝ функция, в това число и в успеваемостта на произведените обвинения в съда. Тази независимост следва да се разглежда в контекста на защитата на публичния интерес.

Но в настоящия момент едни необходими конституционни промени не преследват срочни геополитически за страната цели, каквито бяха примерите с измененията на Основния закон от 2003, 2006 и 2007 г., когато целта бе членство в НАТО и ЕС. Бихме си позволили да твърдим, че подновяването на конституционни дебат е вид историческо обществено осъзнаване на българските граждани и протестите от лятото на 2020 г. доказват това, тъй като тяхно водещо основание бе призивът за справедливост и спиране на институционалния разпад, за разлика от предишни обществени вълнения, имащи основно социални искания. Конституционните промени от 2015 г. бяха първите по рода си, породени от натрупване на обществено недоволство и воля за промяна на модела, но те бяха в голяма степен осуетени. В този смисъл важно е да отбележим, че едни бъдещи конституционни изменения не могат да бъдат употребени за някакъв вид международно признание, което да легитимира политическата власт пред международната дипломация, и това прави постигането на целта още по-трудно изпълнима, тъй като трябва като общество изцяло да разчитаме на вътрешния си граждански ресурс.

Упражняващите законодателната власт могат да бъдат заставени да извършат необходимите промени единствено под легитимната принуда на българските граждани – само по този начин биха могли да бъдат събрани нужните 180 парламентарни гласа за постигане на необходимата реформа. Такова усърдие предполага сериозна политическа отговорност и добра коалиционна култура по базисни обществени въпроси. Следователно можем да твърдим, че международната помощ е допълнителен, но не основен мотиватор на едно такова начинание и ще има задачата единствено да оцени експертно резултата. Именно по причина на това задължение на институционалния и политически апарат в една представителна демокрация е да осигури експертно ниво на обществения дебат, така щото той да започне от фактите и да бъде подчинен на аргументите.

Историческият опит показва сблъсък на две гледни точки в едно такова начинание за българското общество. От едната страна стоят носителите на статуквото – тяхната теза няма множество подтези и главно се изразява в това, че нещата не бива да търпят промяна, тъй като предоставят задоволителни за правния ред ефикасност, непротиворечивост и се ползват с доверието на гражданите.  Методът на действие на тази страна в дебата е предимно да „обезврежда” концепциите на „противника”. Важното обаче е по какъв начин се извършва този процес - често той почива на медийни атаки и непросветени с аргументи позиции. Но ако „пазителите на статуквото” биха си позволили коментар по същество, те рискуват да насочат дискусията към аргументативното начало, което не би било в техен личен интерес и на подкрепящите ги политически, икономически и медийни кръгове.

Носителите на алтернативата, която съдържа елемента на промяна (на политико-административен език реформа) естествено са проактивната страна и като такава задават елементите на дискусията, ползвайки аргументи и представяйки обосновани предложения.

Доводите на двете страни независимо и достатъчно експертно и безпристрастно се „арбитрират” от международните стандарти на редица организации – тези, чиито становища са представени или като общо правило, или по повод конкретни наблюдения на процесите по изменение на закони и политики за реформа през последните 30 години в България. Най-авторитетен - в смисъл на такъв с доказана международна експертиза и легитимност - орган е Комисията за демокрация чрез право на Съвета на Европа, известна и като Венецианска комисия, а също в случая заслужават внимание позициите на Консултативния съвет на европейските съдии и на Консултативния съвет на европейските прокурори.

Възможно ли е да не се стигне до подновяване на конституционни дебат? Определено да. В зависимост от представителството в 45-то НС съществува риск от подмяна на легитимните искания на гражданите за правова държава на това със социална такава. Социалната държава обаче е белег на правовата такава. Няма как да има повече социални придобивки, ако мафията и повсеместната корупция се вихрят, тъй като те буквално изяждат изкараното и платено от гражданите и бизнеса под формата на данъци, включително и средствата от Европейския съюз. А мафиотизираната и корупционна среда сломява желанието за инвестиции както на българските предприемчиви граждани, така и на чуждестранните инвеститори. Последицата от това е, че обществото ни няма откъде да реализира повече приходи, следователно - и да захранва социалните плащания. Апропо, във философски план, конфликтът винаги е по оста права срещу блага. Но няма как да имаш блага, ако нямаш права, с които да ги защитиш.

Поради тази причина предлагаме каквито и да било обсъждания по изменение на българската действаща Конституция да бъдат обвързани с препоръките и стандартите, зададени от международните експертни организации в областта на правосъдието. Разглеждаме и обсъждаме като „външни“ източниците на легитимност, които са изработени и приети от международни политически консултативни организации и органи, и към които българската държава доброволно се е присъединила и е задължена да прилага стандартите им по силата на международните договори, от които следва да се счита обвързана. Именно наличието и ефективното прилагане на тези минимални стандарти при упражняване на публичната власт, например като зачитане правата на човека или разделението на властите, са белег за успешната трансформация на един посттоталитарен правен ред в демократичен. Макар и установени като философско-правни концепции, сведени до работещи модели за уреждане на обществените отношения, тези принципи често пъти се разглеждат критично или директно биват отхвърлени чрез неприлагане в посттоталитарния български контекст. Нагледен пример  е дългогодишният проблем с безотчетността на главния прокурор – с редица преднамерени и вредни действия, особено на министрите Цецка Цачева и Данаил Кирилов, довели до псевдо фигурата на прокурор по разследване на главния прокурор,  се осуети търсенето на работещо и вярно решение. Именно поради това следва да се обоснове отново валидността на общите стандарти и конкретни препоръки на Венецианската комисия, КСЕС и КСЕП във вътрешното право, за да бъдат задължени политическите фактори да им се подчинят при бъдещите си законодателни инициативи. В този процес, чрез политическите представители, които избираме като граждани точно проличава доколко е готово посттоталитарното българско общество да се обвърже ефективно и трайно с „външни” или по-високи за своята среда стандарти.

И тук се задава критичната ситуация – може ли да бъде легитимна за гражданите една система от норми, в която упражняващите властта войнствено се противопоставят, или изцяло отказват да установят доказани демократични конституционни парадигми. От отговора на въпроса защо и как тази „съпротива” е възможна, зависи и отговорът на един друг въпрос – за легитимността в посттоталитарната среда. Ако някой е в състояние мотивирано да отрече, да речем, необходимостта от законовата обезпеченост на това да бъдат независими и безпристрастни съдилищата, значи вероятно едва ли си служи само с аргументи. Удобният случай убедително да се отричат изначални правни и философски постулати предполага манипулиране на участниците и на самата публична среда, което в очите на заинтересованите страни е в състояние да опорочи силата и обосноваността както на самите „външни” източници на легитимност, така и на страните, които ги представят и поддържат мотивирано. А атаки към основните застъпници за необходимите реформи не са липсвали през годините – персонални и към конкретни граждански организации.

Особен прочит в анализа е отдаден и на практиката на КС, включително и на бележитото РКС 3/2003 г., станало повод за цялостно възпрепятстване на решителното отстраняване на дефицитите в глава шеста от Конституцията. Въпросното решение на КС се използва като мотив да бъдат спирани каквито и да е организационни изменения относно съдебната власт под претекст, че с това се променя формата на държавно управление. Още повече, когато тези искания са подкрепени с конкретни базисни правила, отразяващи демократични традиции и ценности, е немислимо срещу тях да бъде противопоставян единствен аргумент – това да е волята на Конституционния съд. В подобни случаи визията за българското правосъдие наподобява родителите на болно дете, които отказват неговото медицинско лечение поради факта на забрана и неодобрение от традиционния лечител в тяхната общност.

Поддържането на конституционния дебат е начинание, което изисква изключителен ресурс в няколко направления – да се организират необходимите вътрешни за съдебната власт обсъждания, дискусии и сред юридическите професии, академичната общност и самата общественост. Това неминуемо би ангажирало съществен организационен, времеви и най-вече финансови ресурси, с които ние не разполагаме. Но сме убедени, че нашето занятие би могло да бъде ползвано като отправна точка от държавните институции в лицето на Народното събрание, Министерството на правосъдието и Висшия съдебен съвет при едно взаимно усърдие на тези три институции от трите клона на държавната власт. Задавайки необходимите критерии и условия за конституционния дебат се стремим да обезпечим условия в рамките на обществена процедура да бъде постигнат легитимен устройствен модел на съдебната власт.

 


[1] Публикувани на страницата на Министерство на правосъдието, за улеснение, след хипервръзката, виж „Документи от редовното заседание, проведено на 19 декември 2017 г.”.

[2] Детайлно представяне на въпроса виж в Христев, Христо., Правовата държава в България в светлината на правото на ЕС и ЕКПЧ – между предписанията и реалността, УИ, София, 2021.

[3] Какъвто пример е дръзкият и лишен от особени качества предложен проект за нова конституция от страна на ПП ГЕРБ, виж позиция на ИПИ по темата: https://ime.bg/var/images/42_Poz_KD.pdf

[4] Виж критичен коментар на СЕ тук: https://search.coe.int/cm/Pages/result_details.aspx?ObjectId=09000016809e7ac5

[5] Виж доклада за върховенство на правото за България тук: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1602582109481&uri=CELEX%3A52020SC0301

[6] Виж доклада с критични бележки тук: https://www.ecb.europa.eu/pub/convergence/html/ecb.cr202006~9fefc8d4c0.bg.html#toc41 . Критичен и важен за предстоящото членство на страната в Еврозоната е и докладът на Организацията за икономическо сътрудничество и развитие, наличен тук: https://www.oecd.org/economy/bulgaria-economic-snapshot/