Преглед на стопанската политика ISSN 1313 - 0544

Предпоследна стъпка към разумно законодателство: смисъл и предистория

Автор: Светла Костадинова, Красен Станчев / 09.03.2007
Оцени тази статия:

 

Тази седмица, на 8-ми март, се случи нещо революционно в българския парламент.  На първо четене в Народното събрание бе гласуван проект на закон за изменение и допълнение на Закона за нормативните актове, внесен от Мартин Димитров и Филип Димитров (народни представители от групата на ОДС).  

 Казваме революционно, защото:

-          това е най-същественото изменение в този закон, откакто той е приет през 1973[1];

-          той е внесен от представители на опозицията, чиято законодателна инициатива бива по традиция неглежирана, независимо от разумността и обосноваността на замисъла;

-          е стъпка към реформа, вече осъществена в САЩ през 1930-те години, в страните от ОИСР – между 1985 и 1998 г., в нова Европа – до към 2003 г., като аналогични промени са започнати и в почти всички страни от бившия Съветски съюз, с изключение на Русия и Казахстан[2];

-          се поставя началото на реална реформа в законодателния процес, остава приемането на второ четене... и прилагането на практика на онова, което пише в законопроекта.

Какво означават промените?

Най-кратко казано – край с хвърчащите “мотиви” към проектите за закони, които виждаме всеки път при внасянето им в парламента.

Изменението в закона за нормативните актове предвижда най-общо следните дейности:

1)      Всички закони ще трябва да са придружени с обосноваване защо са необходими

2)      Всички закони ще са придружени с оценка на въздействието им - разходите, които са необходими за съобразяване с изискванията на бъдещия нормативен акт и за неговото прилагане; очаквани въздействия върху разпределението на доходите, както и върху стопанското и обществено поведение на засегнатите от проекта физически и юридически лица; и съотношение на ползи и разходи в средно-срочен и дългосрочен аспект

3)      Всички закони ще са придружени с оценка на алтернативните начини за уреждане на проблема, който се опитват да решат

4)      Всички законопроекти и оценките им ще се публикуват в Интернет страницата на администрацията, която го е подготвила и ще подлежат на публично обсъждане

5)      Посочва се конкретна информация, която мотивите към всеки законопроект трябва да съдържат:

1.      причините, които налагат издаването на закона;

2.      целите, които се поставят с приемането му;

3.      финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и контрола върху нейното изпълнение;

4.      еднократните и повторяемите разходи по съобразяване

5.      очакваните резултати от прилагането, сравнени с алтернативните решения, включително перспективата нищо да не се прави;

6.      анализ на съответствието с правото на Европейските общности;

7.      очакваните положителни и отрицателни резултати от прилагането на закона в средносрочен и дългосрочен план.

6) актът би трябвало да се приема, ако е очевидно, че ползите надминават разходите при отчетените алтернативи и ако са спазени процедурите по закона;

7) тези процедури важат за всички източници на законодателна инициатива, т.е. и за народните представители и за изпълнителната власт и за всички източници се въвеждат сравними правила на аргументиране;

8) въведена е ясна процедура за обществено обсъждане, която гарантира правото на всички да знаят предварително замисъла на политиката и законодателството и да ги коментират (при достъпност на коментарите на всички останали) и задължението на вземащите решения органи на представителната демокрация да отговорят (в мотивите) на направените предложения.

 Предистория

Работата по тези промени бе започната от Института за пазарна икономика през 1996 г. под ръководството на един от авторите на тези редове. Преди това бяхме правили спорадични (макар и съществени) анализи на въздействието на политиката и законите, по-важните от които са в областта на:

- фондовите борси и инвестиционните дружества[3] - съответният закон бе приет през 1995 и доведе до фалита на т.нар. инвестиционни пирамиди;

- приватизацията и по-точно на промените в съответния закон от 1992 г., замисляни и прокарани в периода 1994 – 1996 г.;

- правилата за назначаване на управители на държавните предприятия, приети през януари 1995 г. и станали по-късно една от основните причини за кризата от 1996-1997 г.

Аналогични анализи на паричната, банковата и фискалната политика през 1991 – началото на 1995 бяха правени и от правителствената Агенция за икономическа координация и развитие под ръководството на Румен Аврамов и Венцислав Антонов.

През 1996 по наша идея групата на ОИСР за България предложи на тогавашното правителство обучение и помощ в разработването на процедури за анализ на въздействията на политиката и законодателството.[4]  То отказа.  Този отказ ни мотивира ние да започнем оценка на тези въздействия на системна основа, като непрекъснато публикуваме и своите анализи, и методите, по които ги изработваме.  До пролетта на 1997 г. кризата изискваше нашето съсредоточаване върху макроикономическите развития и политическите рискове.  След това БНБ и НСИ въведоха ред и - постепенно – публичност в икономическата статистика.  Това ни позволи да се заемем с микроикономически анализи и съответно – с анализ на въздействията на политиката и законодателството.  Резултатът може да бъде проследен по материалите от страницата на ИПИ в Интернет, седмичните и месечните прегледи на стопанската политика и особено по материалите в специалната подстраница: www.ria-studies.net, която бе първоначално подготвена заедно с Американския университет в България и Института за публична администрация и европейска интеграция.  По нататък по-важните събития, които доведоха до приемането на този закон, са следните:

i. Виждането за системно подобряване на деловата среда залегна в основата на Стратегията за малки и средни предприятия от 1998 г.; съответната част бе написана от нас и подкрепена от основните организации на бизнеса.

ii. През 1998-1999 проведохме анализ на 105 закона, приети тогава от народното събрание.[5]  Сериозните и често непредвидени последици от тази законодателна работа ни наведоха на мисълта да предложим на тогавашния министър председател „Наръчник за анализ на законодателството и регламентите”.  Той бе изготвен от нас и Програма достъп до информация (www.aip-bg.org) и Правната инициатива за централна и източна Европа (ПИЦИЕ, www.abaceeli.org) през 2000 г..  Към него ние приложихме примерно проекто-постановление, което въвеждаше процедури за анализ и обсъждане на въздействията актове и законопроекти на министерския съвет. 

iii. Онова правителство не можа да приеме съответните правила.  ПИЦИЕ актуализира наръчника и го предостави на новото правителство (2002), а ние – по поръчка на посолството на Великобритания - се заехме с анализ на реалната практика на законодаване на равнище изпълнителна власт през 2003 г.  Съответната програма бе предоставена на тогавашния министър на администрацията и на премиера. [6]

iv. Правителството междувременно продължи една програма на Агенцията за малки и средни предприятия от 1999 г.  за премахване на административните бариери пред предприемачеството.  (Тази програма започна като осъществяване на идеите на спомената по-горе стратегия.)  Институтът бе избран за под-изпълнител на консултанта по програмата Банок Консълтинг от Лондон (по търг на Британското правителство[7]).  Продължението на тази програма бе съставянето, подготовката и приемането на закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (приет в средата на 2003, с вокацио легис – в края на годината).[8]  Този закон въвеждаше принципите, които сега са доразвити в проекта за изменение и допълнение на нормативните актове (но само за законодателството в областта на бизнеса). 

v. Необходимостта от нов закон за нормативните актове бе очевидна, но работата върху него все не можеше да започне.  Междувременно Световната банка постави изискване в рамките на заема ПАЛ да бъдат приет и приложен законът за намаляване административното регулиране и да започне процес на анализ на въздействието на законодателството и политиката.  Работата на Валери Димитров върху закона за намаляване административното регулиране го накара да се замисли върху общо уреждане на проблематиката чрез закона за нормативните актове.  Тогава бе добавен нов член 2а во този закон, а с г-н Димитров започнахме да убеждаваме тогавашните министри на икономиката, финансите и правосъдието в необходимостта нов ЗНА. 

vi. В крайна сметка министърът на правосъдието Антон Станков оглави съответната група за съставяне на законопроект, министърът на финансите нареди да бъде разработена отделна инструкция за финасово обосноваване на нормативните актове, а министърът на икономиката (г-жа Шулева) оторизира използването на инструкции по прилагането на закона за намаляване на административното регулиране.[9]

vii. Групата на г-н Станков се състоеше правителствени юристи, правни съветници от парламента, един външен консултант, г-жа Невяна Кънева (работеща по договор с програма на консултантската група Софреко) и доброволец – един от авторите.  Г-жа Кънева бе основният съставител на законопроекта.  Красен Станчев написа главата за оценка на въздействието на законодателството.  Групата завърши работата си в срок, в средата на декември 2004 г.  Въпреки всеобщото одобрение на резултата, правителството не включи ЗНА в законодателната програма за първата половина на 2005 г.  Но то подготви проект за свое постановление на тази тема и при споменатите по-горе инструкции на министерството на финансите.[10]

viii. Необходимостта от такава реформа бе обяснена на новия министър председател в нарочно писмо на ИПИ за възможната стопанска политика от август 2005 г.  През 2006 г.  господата Мартин Димитров и Филип Димитров преработиха съответната глава от законопроекта на г-н Станков в отделен законопроект и го внесоха.  Правителството осъзна, че в Европейския съюз се готви (поне от 2004 гл насам) прилагане на подобни процедури спрямо актовете на самия Съюз и че много от препоръките на редовните доклади на Европейската комисия могат да бъдат реализирани  чрез съответната промяна в ЗНА.  В края на 2006 г. приемането им бе подкрепено от Съвета за икономически растеж (председателстван от министъра на икономиката и енергетиката) и стана част от програмата за по-добро регулиране (разработена от министъра на администрацията и административната реформа и приета от правителството в началото на 2007 г.).

 Гласуването и икономическия замисъл на проектозакона

На първо четене проектозаконът бе подкрепен от всички партии.  Мотивът на гласувалите против е, че се ограничавала свободата на законодателна инициатива на народните представители.

Този аргумент е валиден само на пръв поглед.  Внимателният прочит на законопроекта и мотивите показва, че в него са добре разписани следните принципи на здравия разум, икономическата и политическата теория и практика:

  1. Ресурсите са винаги ограничени, а желанията на хората, включително народните представители – не са ограничени.  Затова е по-вероятно желанията да бъдат изпълними, когато се отчита ограничеността на ресурсите.  На народен език, че първо „първо трябва да се мери, а след това да се реже”.
  2. Защото е така, хората реагират на различни икономически стимули.  Общото правило е, че когато облагате нещо с разходи – в политиката и законодателството това са данъци и квази-данъци – вие получавате по-малко от него.  Например: облагате глупостта с разходи, получавате по-малко глупост.  Друг израз на същото правило е, че когато възнаграждавате нещо с ползи – в политиката и законодателството това субсидии и квази-субсидии – вие получавате повече от него.  Например: възнаграждавате глупост и получавате повече глупост.  Законопроектът всъщност въвежда тези житейски мъдрости като вид елементарна процедура на законодателната работа.
  3. Понеже хората реагират на стимули, те правят многобройни избори, които и най-умните държавници и икономисти не могат да предвидят.  Иначе казано винаги са възможни много и най-неочаквани непредвидени последици.  По този повод народната поговорка гласи: „човек предполага, а Господ разполага”.  Затова законопроектът изисква и разглеждането на алтернативи на предвиждането и регулирането, включително отговор на въпроса „а какво ще стане, ако нищо не правим и оставим нещата да се развиват по естествен начин?”
  4. Стимулите на всички народни представители, във всички представителни демокрации със съревноваващи кандидати водят до това, че на правителствата им е по-изгодно да финансират с налични ресурси текущи облаги, като оставят разходите да се покриват след мандата.  Хората, ако изключим моментната привилегия да поживееш малко за чужда сметка, обикновено имат по-дългосрочни интереси.  Народните представители получават възможност да се замислят върху краткосрочните и дългосрочните ефекти.  От тях се иска да отговорят на въпроси, на които те тъй или иначе всекидневно си отговарят, а именно: „кой губи, кой печели, колко е сметката и кой я плаща?”
  5. Когато народните представители си отговорят дори на част от тези въпроси, те имат повече възможност да вземат решения, познавайки същината  на нещата.  В този смисъл законодателната им инициатива става по-свободна.  Те имат шанс да не бъдат изцяло изненадани от неочаквани последици от рода на преориентация на избирателите и др. под. 
  6. На това отгоре никой не може да забрани да се гласуват и недалновидни, и скъпи начинания.  Законопроектът изисква само това да става след предварителен публичен размисъл, допитване до онези, за които възникват права и задължения (ползи и разходи) и обяснение на решението.


[1] Между другото, доколкото ни е известно от разкази на български правници с ненакърнена репутация, през 1973 г., макар и призван да „усъвършенства” централното планиране, законът за нормативните актове е прецедент в правото на комунистическите страни.  Той е посрещнат от съветски коментатори като непростимо демократичен, тъй като изисква: координиране на целите и средствата на законодателството, субординация на нормативните актове и съответствие новоприеманите актове и съществуващото законодателство,  Накъсо: той е прецедент и е критикуван, защото част от принципите (далеч не най-важните) на управлението на закона.

[2] В тези страни в момента се правят не съвсем сполучливи опити за провеждане на такива реформи; несполуката произтича от авторитарния характер на политическата система и от упорития отказ да се въведат процедури за всеобщ (т.е. за всеки, непривилигирован) достъп до обществена информация.  Румъния и Македония започнаха такива реформи през 2005 и 2006.  Албания, Босна и Херцеговина и България досега само говореха за необходимостта от провеждането им.

[3] При неоценимата помощ на Сюзън Е. Удуърд (тогава главен икономист на Комисията по ценни книжа и фондови борси на САЩ) и Уолтър Б. Стар (главен юрисконсулт на същата комисия, сега на същата длъжност във Фиделити Асет Маниднмент – Хонг Конг).

[4] По това време ОИСР прилага такива програми в Естония, Полша, Унгария и Чехия.

[5] Резюме на тези анализи може да бъде намерено в книгата: Красен Станчев, Йорданка Ганчева, Асенка Йонкова-Христова (редактори). Административни пречки пред бизнеса. София, ИПИ, 2000.

[6] Виж тази програма на: www.ria-studies.net .

[7] Тогавашният собственик на фирмата, Греъм Банок – бивш съдружник в Икономист Интелидженс Юнит, автор на основните речници по икономика, бизнес и финанси на издателство Пенгуин, съветник на Инститют ъф икономик афеърс и пионер в анализа на квази-данъците от началото на 1980-те години насам – бе основният двигател на програмата.  След приключването ИПИ пое задачата да довърши нейното приложение (днес Банок Консълтинг е собственост на ДиЕйАй и има ново име ДиЕйАй-Юръп.)

[8] Проектозаконът бе подготвен от работна група под ръководството на Красен Станчев, в която участваха Борислав Белазелков, Александър Милев (БСК), Валентина Заркова (БТПП), Йорданка Ганчева и Лъчезар Богданов.  Проектът бе подкрепен от тогавашният вицепремиер и министър на икономиката Николай Василев и внесен (поради нежеланието на един завеждащ отдел в министерски съвет да се занимава с проекта) в законодателното събрание от Валери Димитров.

[9] Тези инструкции също бяха разработени в ИПИ и се намират на страницата на министерствто.

[10] ИПИ участва в тяхното обсъждане и подготви свой алтернативен вариант на постановлението.