Предпоследна стъпка към разумно законодателство: смисъл и предистория

 Казваме революционно, защото:

–          това е най-същественото изменение в този закон, откакто той е приет през 1973[1];

–          той е внесен от представители на опозицията, чиято законодателна инициатива бива по традиция неглежирана, независимо от разумността и обосноваността на замисъла;

–          е стъпка към реформа, вече осъществена в САЩ през 1930-те години, в страните от ОИСР – между 1985 и 1998 г., в нова Европа – до към 2003 г., като аналогични промени са започнати и в почти всички страни от бившия Съветски съюз, с изключение на Русия и Казахстан[2];

–          се поставя началото на реална реформа в законодателния процес, остава приемането на второ четене… и прилагането на практика на онова, което пише в законопроекта.

Какво означават промените?

Най-кратко казано – край с хвърчащите “мотиви” към проектите за закони, които виждаме всеки път при внасянето им в парламента.

Изменението в закона за нормативните актове предвижда най-общо следните дейности:

1)      Всички закони ще трябва да са придружени с обосноваване защо са необходими

2)      Всички закони ще са придружени с оценка на въздействието им – разходите, които са необходими за съобразяване с изискванията на бъдещия нормативен акт и за неговото прилагане; очаквани въздействия върху разпределението на доходите, както и върху стопанското и обществено поведение на засегнатите от проекта физически и юридически лица; и съотношение на ползи и разходи в средно-срочен и дългосрочен аспект

3)      Всички закони ще са придружени с оценка на алтернативните начини за уреждане на проблема, който се опитват да решат

4)      Всички законопроекти и оценките им ще се публикуват в Интернет страницата на администрацията, която го е подготвила и ще подлежат на публично обсъждане

5)      Посочва се конкретна информация, която мотивите към всеки законопроект трябва да съдържат:

1.      причините, които налагат издаването на закона;

2.      целите, които се поставят с приемането му;

3.      финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба и контрола върху нейното изпълнение;

4.      еднократните и повторяемите разходи по съобразяване

5.      очакваните резултати от прилагането, сравнени с алтернативните решения, включително перспективата нищо да не се прави;

6.      анализ на съответствието с правото на Европейските общности;

7.      очакваните положителни и отрицателни резултати от прилагането на закона в средносрочен и дългосрочен план.

6) актът би трябвало да се приема, ако е очевидно, че ползите надминават разходите при отчетените алтернативи и ако са спазени процедурите по закона;

7) тези процедури важат за всички източници на законодателна инициатива, т.е. и за народните представители и за изпълнителната власт и за всички източници се въвеждат сравними правила на аргументиране;

8) въведена е ясна процедура за обществено обсъждане, която гарантира правото на всички да знаят предварително замисъла на политиката и законодателството и да ги коментират (при достъпност на коментарите на всички останали) и задължението на вземащите решения органи на представителната демокрация да отговорят (в мотивите) на направените предложения.

 Предистория

Работата по тези промени бе започната от Института за пазарна икономика през 1996 г. под ръководството на един от авторите на тези редове. Преди това бяхме правили спорадични (макар и съществени) анализи на въздействието на политиката и законите, по-важните от които са в областта на:

– фондовите борси и инвестиционните дружества[3] – съответният закон бе приет през 1995 и доведе до фалита на т.нар. инвестиционни пирамиди;

– приватизацията и по-точно на промените в съответния закон от 1992 г., замисляни и прокарани в периода 1994 – 1996 г.;

– правилата за назначаване на управители на държавните предприятия, приети през януари 1995 г. и станали по-късно една от основните причини за кризата от 1996-1997 г.

Аналогични анализи на паричната, банковата и фискалната политика през 1991 – началото на 1995 бяха правени и от правителствената Агенция за икономическа координация и развитие под ръководството на Румен Аврамов и Венцислав Антонов.

През 1996 по наша идея групата на ОИСР за България предложи на тогавашното правителство обучение и помощ в разработването на процедури за анализ на въздействията на политиката и законодателството.[4]  То отказа.  Този отказ ни мотивира ние да започнем оценка на тези въздействия на системна основа, като непрекъснато публикуваме и своите анализи, и методите, по които ги изработваме.  До пролетта на 1997 г. кризата изискваше нашето съсредоточаване върху макроикономическите развития и политическите рискове.  След това БНБ и НСИ въведоха ред и – постепенно – публичност в икономическата статистика.  Това ни позволи да се заемем с микроикономически анализи и съответно – с анализ на въздействията на политиката и законодателството.  Резултатът може да бъде проследен по материалите от страницата на ИПИ в Интернет, седмичните и месечните прегледи на стопанската политика и особено по материалите в специалната подстраница: www.ria-studies.net, която бе първоначално подготвена заедно с Американския университет в България и Института за публична администрация и европейска интеграция.  По нататък по-важните събития, които доведоха до приемането на този закон, са следните:

i. Виждането за системно подобряване на деловата среда залегна в основата на Стратегията за малки и средни предприятия от 1998 г.; съответната част бе написана от нас и подкрепена от основните организации на бизнеса.

ii. През 1998-1999 проведохме анализ на 105 закона, приети тогава от народното събрание.[5]  Сериозните и често непредвидени последици от тази законодателна работа ни наведоха на мисълта да предложим на тогавашния министър председател „Наръчник за анализ на законодателството и регламентите”.  Той бе изготвен от нас и Програма достъп до информация (www.aip-bg.org) и Правната инициатива за централна и източна Европа (ПИЦИЕ, www.abaceeli.org) през 2000 г..  Към него ние приложихме примерно проекто-постановление, което въвеждаше процедури за анализ и обсъждане на въздействията актове и законопроекти на министерския съвет. 

iii. Онова правителство не можа да приеме съответните правила.  ПИЦИЕ актуализира наръчника и го предостави на новото правителство (2002), а ние – по поръчка на посолството на Великобритания – се заехме с анализ на реалната практика на законодаване на равнище изпълнителна власт през 2003 г.  Съответната програма бе предоставена на тогавашния министър на администрацията и на премиера. [6]

iv. Правителството междувременно продължи една програма на Агенцията за малки и средни предприятия от 1999 г.  за премахване на административните бариери пред предприемачеството.  (Тази програма започна като осъществяване на идеите на спомената по-горе стратегия.)  Институтът бе избран за под-изпълнител на консултанта по програмата Банок Консълтинг от Лондон (по търг на Британското правителство[7]).  Продължението на тази програма бе съставянето, подготовката и приемането на закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (приет в средата на 2003, с вокацио легис – в края на годината).[8]  Този закон въвеждаше принципите, които сега са доразвити в проекта за изменение и допълнение на нормативните актове (но само за законодателството в областта на бизнеса). 

v. Необходимостта от нов закон за нормативните актове бе очевидна, но работата върху него все не можеше да започне.  Междувременно Световната банка постави изискване в рамките на заема ПАЛ да бъдат приет и приложен законът за намаляване административното регулиране и да започне процес на анализ на въздействието на законодателството и политиката.  Работата на Валери Димитров върху закона за намаляване административното регулиране го накара да се замисли върху общо уреждане на проблематиката чрез закона за нормативните актове.  Тогава бе добавен нов член 2а во този закон, а с г-н Димитров започнахме да убеждаваме тогавашните министри на икономиката, финансите и правосъдието в необходимостта нов ЗНА. 

vi. В крайна сметка министърът на правосъдието Антон Станков оглави съответната група за съставяне на законопроект, министърът на финансите нареди да бъде разработена отделна инструкция за финасово обосноваване на нормативните актове, а министърът на икономиката (г-жа Шулева) оторизира използването на инструкции по прилагането на закона за намаляване на административното регулиране.[9]

vii. Групата на г-н Станков се състоеше правителствени юристи, правни съветници от парламента, един външен консултант, г-жа Невяна Кънева (работеща по договор с програма на консултантската група Софреко) и доброволец – един от авторите.  Г-жа Кънева бе основният съставител на законопроекта.  Красен Станчев написа главата за оценка на въздействието на законодателството.  Групата завърши работата си в срок, в средата на декември 2004 г.  Въпреки всеобщото одобрение на резултата, правителството не включи ЗНА в законодателната програма за първата половина на 2005 г.  Но то подготви проект за свое постановление на тази тема и при споменатите по-горе инструкции на министерството на финансите.[10]

viii. Необходимостта от такава реформа бе обяснена на новия министър председател в нарочно писмо на ИПИ за възможната стопанска политика от август 2005 г.  През 2006 г.  господата Мартин Димитров и Филип Димитров преработиха съответната глава от законопроекта на г-н Станков в отделен законопроект и го внесоха.  Правителството осъзна, че в Европейския съюз се готви (поне от 2004 гл насам) прилагане на подобни процедури спрямо актовете на самия Съюз и че много от препоръките на редовните доклади на Европейската комисия могат да бъдат реализирани  чрез съответната промяна в ЗНА.  В края на 2006 г. приемането им бе подкрепено от Съвета за икономически растеж (председателстван от министъра на икономиката и енергетиката) и стана част от програмата за по-добро регулиране (разработена от министъра на администрацията и административната реформа и приета от правителството в началото на 2007 г.).

 Гласуването и икономическия замисъл на проектозакона

На първо четене проектозаконът бе подкрепен от всички партии.  Мотивът на гласувалите против е, че се ограничавала свободата на законодателна инициатива на народните представители.

Този аргумент е валиден само на пръв поглед.  Внимателният прочит на законопроекта и мотивите показва, че в него са добре разписани следните принципи на здравия разум, икономическата и политическата теория и практика: